今年的政府工作报告提出，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。去年以来，消费品以旧换新等政策成效显著，对于拉动消费起到了重要作用。商务部数据显示，2024年消费品以旧换新带动相关产品销售额超过1.3万亿元。

当前，我国仍处于经济结构转型的关键时期。适应以城乡居民服务型消费为重点的需求结构变化大趋势，以全面“投资于人”实质性破解居民消费意愿不足、消费信心减弱的突出矛盾，形成内需引领、消费拉动增长的新局面。这是未来10年我国经济实现持续稳定增长的重要基础。

加大力度“投资于人”

释放14亿人的消费潜力

我国是一个人口大国，14亿多人口的消费结构升级蕴藏着巨大消费潜力。从现实看，拉动消费的重大任务，是提升广大社会成员的消费信心与消费预期。从根本上解决这一问题，要贯彻落实民生为大的发展理念，加大力度“投资于人”，着力做好消费拉动经济增长这篇大文章。

第一，释放14亿人消费潜力重在“投资于人”。进入新发展阶段，我国社会的需求结构发生重大变化。2007年，中国（海南）改革发展研究院就提出，我国正处在从生存型社会向发展型社会转变的关键时期，广大社会成员的需求已从私人产品短缺转为公共产品短缺，为此，要加快建立惠及广大人民群众的基本公共服务体系。近年来，中央在改善民生方面不断出台新的重大举措，并取得重要进展。从现实看，保障和改善民生，重在提升城乡居民服务型消费的比重。据相关预测，2025年我国服务型消费占比将达到50%。但受多重因素影响，2024年我国居民服务型消费占比仅为46.11%，滞后于预期目标。

居民服务型消费占比提升不及预期，主要在于长期以来对人的投资偏低。例如，当人均GDP达到1万美元以上时，经合组织（OECD）国家社保、医疗、教育等财政支出占GDP的比重为15.4%；2019年，我国人均GDP首次突破1万美元，同等口径下财政支出占GDP的比重为10.9%。2024年农村居民人均物质型消费已达到城市居民的65%，但服务型消费不到城市居民的一半。适应以城乡居民服务型消费为重点的需求结构变化大趋势，提升基本公共服务均等化与社会保障水平，从根本上解决居民消费意愿不足、消费信心减弱等突出矛盾，将形成充分释放消费潜力的重要动力。

第二，加大力度“投资于人”。“投资于人”要求适应国内需求变化，将资金和资源投入到人的需求、人的发展和人的保障等领域。我国正处于经济社会转型的关键阶段，投资结构与政策调整，主要问题不是要不要加大投资，而是要寻求有效的投资空间。在传统投资增速放缓的同时，服务消费如教育、医疗、养老、社区建设等领域的投资空间仍然巨大。初步测算，全面“投资于人”，切实保障和改善民生，需要数十万亿元规模的投资。其中，基本实现农民工市民化需要20万亿元左右。初步解决城乡基本公共服务均等化需要30万亿元左右。另外，改造现有城市基础设施也需要30万亿元左右。

第三，以加大力度“投资于人”形成消费主导的增长新格局。消费是生产的目的，也是生产的动力。在消费新时代，消费潜力的释放对投资具有决定性影响。从现实看，投资结构调整滞后于消费结构转型升级进程，加大了服务消费“有需求、缺供给”的矛盾。在这个背景下，要通过“投资于人”使得服务型消费成为主导性消费，使消费成为我国未来10年经济持续增长的内生动力。相关研究表明，政府对卫生等公共支出占总支出的比重每提升1个百分点，私人消费将提升1.4个百分点。未来，若我国将4万亿元的政府投资用于卫生等公共消费支出，将带动12万亿元的私人消费。若以数十万亿元“投资于人”，将充分释放14亿人的消费潜力，并将明显提升城乡居民服务型消费比重。

以加快新型城镇化进程

形成消费与投资相互促进的发展格局

消费与投资是内需的两大组成部分。强调消费主导，不是不要投资，而是要实现“以人为中心”的投资转型。从实际看，我国“投资于人”相对滞后与城市化水平偏低有关。未来，要以新型城镇化为主要载体，实现消费与投资相互促进，全面释放内需潜力。

第一，破解城市化滞后于工业化的矛盾。我国已进入工业化后期，城市化水平滞后于工业化进程，并由此引发消费结构升级的突出掣肘。从国际经验来看，发达国家工业化率达到峰值时，城市化率一般达到70%左右。我国工业化率在2011年达到峰值时，常住人口城镇化率为50.5%，户籍人口城镇化率仅为34%左右，并且2011年以来，我国户籍人口城镇化率始终低于常住人口城镇化率17个百分点以上。这与中央关于“加快户籍制度改革”的要求有较大差距。

第二，以人为中心的新型城镇化是释放消费的主要载体。从消费来看，2024年我国乡村零售额占社会消费品零售总额比重为13.7%。根据测算，农民向城镇转移、成为常住人口后，人均消费将提高30%；在城镇落户后，人均消费将再提高30%。2023年，我国农民工月均收入水平仅相当于城市职工月均收入的不到一半。但是，农民工的储蓄率高达70%，是城市居民的2倍。若实现农民工市民化，将使得农民工消费水平逐步达到城镇居民的平均水平，由此每年将新增2万亿元左右的消费。从投资来看，相关数据显示，目前仍有近2亿农民工在城市没有购房。若按照2023年城镇居民人均住房面积40平方米的一半（20平方米/人）估算，其潜在住房面积需求为40亿平方米左右。

第三，推进以人为中心的新型城镇化依赖于结构性改革取得突破。新生代农民工群体已成为外出农民工的主体，他们对在城市落户的需求强烈。建议抓紧落实农民工就业落户政策，全面解决农民工子女的义务教育问题，在不增加居民负担的前提下，提高新型农村合作医疗保险的补偿标准，提高农村养老保险补贴、农村高龄补贴标准等。建议以居住证制度取代城乡二元户籍制度；在基本公共服务均等化基础上，改变以往“以证管人”的传统做法，实现基于“大数据”的人口服务的转变。同时，拓宽农村居民财产性收入增收渠道，尽快从法律上赋予农村土地使用权的物权属性等。

应以行政区划调整为突破，推进新型城镇化进程。目前，长三角、大湾区、京津冀、成渝四大城市群消费额合计占全国消费总额的半数以上，成为拉动消费的主阵地。建议在《国家新型城镇化规划（2021－2035年）》的基础上，将城市化发展规划作为中长期经济发展战略安排，研究制定城市化专项规划，加快形成以城市群、都市圈为主体的城市发展新格局。同时，通过统一规划、统一土地利用、统一基础设施建设、统一基本公共服务、统一环境保护，促进形成城市圈协同发展的新格局。

有效发挥国有资本在“投资于人”中的重大作用

有效发挥国有资本在“投资于人”中的重大作用，有利于放大国有资本功能，让广大社会成员普遍分享国有资本增值创造的社会福利。

首先，充分发挥国有资本“投资于人”的重大作用。党的十八大以来，我国在推进国资国企改革、国有经济布局优化和结构调整等方面取得重要进展。据国务院国资委公布的数据，截至2023年底，全国国资系统监管企业资产总额比2012年底增长3.4倍；营业收入、利润总额分别比2012年增长1.1倍、1.2倍；2012年至2023年累计实现增加值146.9万亿元，年均增长8.1%。这就意味着，我国有条件拿出一定比例的国有资本“投资于人”、投资于城市化的基础设施建设。这是充分发挥国有资本特殊作用、提振消费、创造新需求的重大举措。

其次，实现国有资本“投资于人”的新突破。一是，划拨国有资产“投资于人”，补齐公共服务短板。截至2023年底，全国国资系统监管企业资产总额达371.9万亿元。若将其中10%至15%的国有资产投资于以人民为中心的城市化，预计投资规模将达到30万亿至50万亿元；二是，发挥国有资本在城市基础设施投资中的特殊作用。建议将“投资于人”的城市化建设作为发挥国有资本战略支撑作用的重大任务，加大对城市群、都市圈基础设施投资力度，同时，以国有资本跨区域、跨城乡自由流动，影响社会资本投资和布局，促进各类生产要素有序转移承接和高效流动，形成与城市群相适应的产业集群；三是，发挥国有资本促进民营经济、中小企业发展的特殊作用。

第三，推进与“投资于人”相适应的国资国企改革。适应新阶段国资央企的新角色、新任务，要在全面深化改革中优化以往以纳税总额、GDP贡献等经济效益为主的评价标准，重点围绕国资央企在战略性基础设施建设、基本公共服务保障、维护产业链供应链安全、科技创新促进、吸引民企参与等方面的特殊作用，开展战略性、长期性、综合性评价，并建立与此相适应的考核标准。

未来5至10年是我国经济增长与发展的关键时期。实现以人为中心的结构转型与结构性改革的实质性突破，不仅将有效缓解短期增长压力，也将有利于释放中长期增长潜力；不仅为加快形成消费拉动经济增长新局面提供重要条件，也将在持续释放内需潜力、建设全球最大消费市场中增强全球和区域合作的战略优势；不仅将形成强劲韧性的中国大市场，还将为世界经济注入重要确定性。（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）