上海、北京、苏州三市接连出台ESG发展政策，从城区视角大力推广ESG理念并开展相关工作，成为区域ESG发展的风向标。

三个城市出台的政策方案各有偏重，上海的方案更注重提升涉外企业ESG能力和水平，北京强调了ESG高质量发展政策体系的完善，而苏州则更侧重于具体产业和项目的推进。放眼全国，各区域ESG实践水平仍存在较大差异，对比各区域政府与上市公司的ESG情况，评级结果均不一致。

来源：新财富杂志（ID：xcfplus）

作者：肖志敏（银河研究院ESG研究员） 马宗明（银河研究院ESG研究员）

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上海、北京、苏州区域政策解读

随着全球对ESG（环境、社会和治理）理念日益重视，我国ESG政策也迎来发展。双碳目标的提出为此提供了明确的方向，各区域也在积极探索ESG发展路径。近几年，各地方政府纷纷出台ESG相关政策，以推动本地经济、社会、环境的协调发展。

今年以来，上海、北京、苏州三市接连出台ESG发展政策，从城区视角大力推广ESG理念并开展相关工作，成为区域ESG发展的风向标。

上海

上海商务委员会正式发布《加快提升本市涉外企业环境、社会和治理（ESG）能力三年行动方案（2024-2026年）》，旨在全面提升上海涉外企业ESG能力和水平、树立ESG理念，打造出既符合国际通行标准又兼具中国特色的企业ESG标准体系，以坚持政策引导，市场为主；对标国际，立足自身；同时，聚焦重点，以系统推进为原则。此方案计划在2026年基本建成从大到市政府，小到专业服务机构，自上而下各个行政模块共同参与、协同发展的ESG生态体系。

此方案针对各个企业类型的能力提升行动，ESG市场增效赋能行动，以及ESG整体服务体系优化行动主要内容进行了规定要求，而各部分又被分为若干小点，其中较为有特点的内容有两个。

其一，本次上海的三年计划中，对不同企业类型提出了不同的要求。对于国有企业，强调要充分发挥其在ESG方面的带头先行作用，全面提升其ESG水平和能力，促进内部治理，落实社会责任；对于民营企业，要求其积极践行ESG理念，加强对相关知识的宣传和普及，提高ESG意识，探索激励机制，并逐步完善ESG管理体系；对于外资企业，鼓励其发挥ESG实践的协同效应，例如利用跨国公司地区总部的集聚优势和行业协会的作用，带动国内供应链上下游企业共同提升ESG能力和水平；对于涉外企业，则应加强跨国业务中的ESG应用，推动企业在国际供应链和绿色低碳环保等方面加强合规建设。

其二，本次计划对不同项目计划内容的具体牵头负责单位做出详细的要求。牵头单位要对项目整体的实施进行策划和总体控制，以确保计划的顺利推进。例如，国有企业计划由市国资委和上海证监局牵头，民营企业计划由市工商联和市商务委牵头，外资企业计划由市商务委和市外资协会牵头，涉外企业计划由市商务委、市发展改革委和市生态环境局牵头。这一要求切实地将责任落实到具体部门或单位，有利于清晰分工，避免工作责任上的混淆。同时，在合理分工的基础上，明确了各单位部门的具体任务和要求，使政府与企业能够紧密合作，共同推进完成计划内容。

北京

3月15日，北京市发展改革委发布《北京市促进环境社会治理（ESG）体系高质量发展实施方案（征求意见稿）》，公开征集意见时间为2024年3月15日至4月13日。其主要目的在于充分发挥ESG体系的重要作用，有效激发企业可持续发展内生动力、促进城市高质量发展，努力将北京打造成ESG发展全国高地和国际代表性城市。

北京市发改委推出的方案聚焦强化ESG信息披露、加强ESG生态体系建设、支持ESG评级体系高水平特色化发展、丰富和深化ESG实践、试点示范和构建科学有效监管六个方面，提出20条具体举措。其中较有特点的内容有三点。

其一，方案重点强调应强化企业信息披露。一方面，本方案积极支持在京上市的所有企业按照交易所要求披露ESG信息。2024年2月8日，北交所联合沪深交易所发布了《上市公司自律监管指引——可持续发展报告（试行）（征求意见稿）》，建立了上市公司可持续发展信息披露框架，强化碳排放相关披露要求，明确环境、社会、公司治理披露议题。其中，北交所不作强制性披露规定，鼓励公司“量力而为”。另一方面，《方案》鼓励推动ESG信息披露框架的完善，鼓励提高ESG信息披露质量，同时建议行业协会制定沪广京通用ESG信息披露标准，加大重点领域信息披露力度，并且逐步建立完善的信息披露鉴证制度，提高信息披露的透明度，防止不实信息风险。

其二，方案强调特别推动ESG试点示范。方案鼓励在城市副中心，即国家绿色发展示范区开展ESG创新试点。自2023年北京“两区”建设总体方案发布以来，国家绿色发展示范区被赋予“全球财富管理中心”和“全球绿色金融和可持续金融中心”的定位，享有一定的政策红利。方案指出，应充分发挥示范区的带动效应，制定创新发展试点计划，例如，建立ESG数据库或者数据采集共享机制，以全面推进ESG科技创新。此外，方案还鼓励在北京市丰台区开展ESG服务生态试点。丰台区被赋予了“首都高品质生活服务供给的重要保障区、首都商务新区、科技创新和金融服务的融合发展区、高水平对外综合交通枢纽、历史文化和绿色生态引领的新型城镇化发展区”等功能定位，因此更容易吸引国际ESG评级机构、鉴证机构和相关专业的人才储备，从而加强ESG生态系统建设。

其三，方案强调应构建科学有效的监管体系。政府应该在科学有效的前提下加强对ESG的监管，其中包括建立健全ESG投资控制体系。同时，政府也应该通过约束和引导ESG相关行业机构的自律发展来推动规范稳定发展，坚持政府监管与行业自律相结合，为北京市ESG发展提供坚实支持，促进ESG领域规范的稳步推进。

苏州

3月19日，苏州工业园区也发布了《苏州工业园区ESG产业发展行动计划》和《苏州工业园区关于推进ESG发展的若干措施》的配套方案。《行动计划》聚焦“优化空间布局、培育经营主体、促进创新发展、深化融合应用、扩大开放合作、营造发展生态”六大工程，实施13项具体任务。该计划从鼓励应用实践、支持产业发展、形成发展合力三个方面出发，支持ESG发展。在ESG政策支持、载体供应、运营支持等方面持续创新，积极构建ESG产业生态体系。

《行动计划》旨在提升产业竞争力，促进区域高质量发展。此计划的目标包括，2025年实现全区ESG产业规模超650亿元，并成功引进一批ESG领域国内外知名的标杆型企业，同时落地ESG产业创新基地；到2030年，预计在绿色服务、数字化管理等领域形成领先趋势，并探索出一批具有示范作用的ESG理念，在全国范围内发挥模范带头作用。《行动计划》针对六大工程提出了13项具体任务，包括组建ESG专业化招商团队，建立ESG重点企业库，推动ESG与产业耦合发展，推动ESG与区域融合发展等等。

为了落实《行动计划》，苏州工业园区推出《若干措施》，成为全国首个推出具体行动措施的地区。此文件内容中涵盖了三大方面和十二项核心条款，旨在鼓励应用实践，支持产业发展并形成合力，包括一系列具体的政策支持措施，尤其是设置了多项资金奖励，这在其他城市的相关文件中并未得到强调。

其中，为鼓励项目落户，措施里提出，对在园区新设立且符合条件的ESG项目，最高可获得500万元作为落户奖励；为支持企业做大做强，最高可给予扎根园区且符合ESG产业发展方向等条件的企业100万元作为发展奖励；为鼓励载体建设，打造苏州工业园区ESG产业创新中心，对于符合条件的ESG项目，最高可给予300万元的房租补贴；为支持产业集聚，对评选出的产业特色楼宇和发展贡献楼宇最高可给予20万元奖励。此外，还针对规范披露ESG报告、获得高评级的企业，以及获得评选园区ESG发展优秀案例的企业，给予5-20万元不等的奖励。这些措施的出台不仅将为ESG产业的发展提供有力支持，同时也将促进园区企业积极参与ESG实践，推动ESG理念在地方经济发展中的落地和应用。

对比

虽然三个城市出台的政策方案各有偏重，但仍存在三个共同点。

第一，三个城市都制定了旨在提升ESG信息披露和评级的具体计划。例如，上海计划到2026年力争做到“具有涉外业务的国有控股上市公司ESG信息披露实现全覆盖，民营上市企业ESG信息披露率明显提高”，这意味着上海将促进企业更积极履行社会责任和可持续发展目标；北京则计划力争到2027年上市公司ESG信息披露率达到70%，表明北京市将采取一系列措施，以提升上市公司在ESG信息披露方面的积极性和透明度；与此同时，苏州则是为信息披露和评级较好的园区企业提供资金奖励，激励企业更加积极地参与ESG信息披露和评级活动，进一步提升企业在ESG领域的整体表现水平，促进企业进行可持续发展和履行社会责任。

第二，三城均强调了构建ESG生态体系的重要性，并提出了促进ESG产业化、聚集化、规模化的具体措施。例如，三个城市都提到了大力培养ESG相关专业人才，并倡导设立ESG学会和协会等机构。上海市强调应该“鼓励有条件的高校院所开展ESG相关领域的科学研究、人才培养和社会服务”，而北京市则支持推动设立北京市ESG学会、协会，并积极开展ESG国际国内学术研究与交流，以加强ESG人才培育与管理；而苏州市则指出必须加强人才培养，支持ESG产业形成一流的人才队伍，为ESG产业的发展提供强有力的人才支持。

第三，三份政策中都有提到应鼓励促进ESG国内国际协同发展。例如上海提到“将我国涉外企业国际化发展的生动实践与国际公认的ESG理念和原则相结合，主动参与ESG国际标准制定和框架制度设计，推动ESG发展迈向更高水平”。而北京则强调了京津冀ESG标准体系协同发展，同时积极推动与国际标准互认，以促进ESG标准的国内一致性和国际认可性。而苏州更注重国际合作，以及强化长三角产业协同和ESG产业联动，加强国内外ESG发展的联系和互动，通过国内国际协同发展，共享资源与经验，促进ESG发展水平的共同提升。

02

地区与全国ESG政策的异同

区域政策是国家宏观调控与地方实际相结合的重要工具，在国家整体发展中的意义不言而喻，特别是在2021年中央经济工作会议上，区域政策被赋予了更高的战略地位，成为国家发展策略中的重要环节。区域ESG政策不仅是国家可持续发展战略的有力支撑，也是地方政府履行社会责任、实现经济高质量发展的重要途径。

首先，区域ESG政策通过提供实践经验和示范效应，对国家整体ESG目标的实现起到关键支持作用，地方政府能够更直接地接触和了解当地ESG问题，调整和优化政策措施，促进ESG目标的实现。

其次，区域政策因地制宜，能发挥地方优势，制定发展策略，提升整体经济效益，并推动产业升级和创新发展。

最后，区域ESG政策针对各地经济发展水平、产业结构、社会文化等差异，提供定制化解决方案，满足地方特定需求，确保政策实施更加贴近实际、针对性更强、效果更加显著。

全国ESG政策则为各区域ESG政策提供了基本框架和指导原则，确保地方政策在总体方向上保持一致。然而，由于各区域发展水平的差异，不同地区在ESG发展目标和侧重点上存在差异；其次，各区域产业结构存在差异，使得各区域在ESG政策制定上需要结合自身产业特点；此外，各区域资源禀赋的不同也影响了ESG政策的具体内容和实施方式。因此，全国ESG政策与各区域ESG政策在内容和主体上存在一定差异。这些差异主要体现在以下三个方面。

一是范围主体不同。全国ESG政策主要侧重央企、上市公司和金融机构的发展及信息披露，区域政策则覆盖更广泛的企业类型。例如，上海的《加快提升本市涉外企业环境、社会和治理（ESG）能力三年行动方案（2024-2026年）》涵盖国有企业、民营企业、外资企业和涉外企业；北京市的《北京市促进环境社会治理（ESG）体系高质量发展实施方案》（征求意见稿）也指明范围包括企业和相关组织。区域政策更全面的企业覆盖范围有助于更广泛地促进可持续发展，涵盖更多社会参与主体，更有效地推动ESG价值观的传播和实践。

二是实施重点不同。由于各区域发展水平、产业结构和资源禀赋的差异，各区域的ESG政策在实施重点上呈现多样化，更精准地聚焦于各自具体情况和特定需求，以推动可持续发展。北京注重环境保护和社会责任，反映其作为首都的特殊地位；上海偏向公司治理和绿色金融，符合其国际金融中心地位；苏州则侧重产业绿色转型和升级，利用其制造业基础和技术优势，引导企业采用环保和智能制造技术，优化产业结构，提升竞争力和可持续发展水平。这些差异体现了各区域在推动ESG发展时的灵活性和针对性。

三是约束力度不同。国家层面政策往往具有指引和鼓励性质，对上市公司的约束力较宽松，主要起到引导和激励企业实践ESG的作用，鼓励其自愿采取相关措施；相比之下，区域性政策通常具有更强的强制性，在符合区域发展的前提下，加大对企业的约束力，确保政策有效落地。例如，2024年2月8日发布的《上市公司自律监管指引——可持续发展报告（试行）（征求意见稿）》中提到“结合当地”“强制和自愿结合”等，而2024年3月19日苏州发布的《苏州工业园区ESG产业发展行动计划》中则强调“明确”“具体任务”，直接落实到企业。这种差异反映了不同层级政府在推动ESG实践时的不同策略和手段选择。

03

中国区域ESG实践现状分析

为了呈现中国区域ESG实践现状，我们分别以各区域和各区域上市公司为样本，基于数据可得性，通过统计评级及报告的披露情况，来分析各区域在ESG实践水平上的差异。

根据清华大学发布的《中国地方政府ESG评级指标体系研究报告2023》，可以了解各区域政府ESG评级结果。该报告对2016-2020年间中国30个省级、市级、以及自治区（不包含港澳台，以及西藏）的ESG表现进行了详细评估。报告显示，东部沿海地区整体ESG评级位于AA与A之间，处于全国领先水平，中部地区平均等级为A，而西部地方较为落后，平均等级仅为BBB。

2019年至2020年，各省份ESG评级普遍提升，北京成为唯一达到最高等级AAA的省份，广东、江苏、上海和浙江稳定在AA级及以上。大部分省份在2020年评级有所提升，整体呈现出ESG发展的上升趋势，仅云南从BBB降至BB，其余省份如北京、江西、陕西、四川、山西、福建、河北、湖南、青海、广西均上升了一个评级。从三个维度来看，环境维度评级整体呈现爆发式发展，中部地区表现突出，AAA评级率达100%。社会维度评级变化缓慢，多数省份仍停留在BBB级，东部地区整体发展领先。治理维度发展差距较大，全国整体水平获得提升，其中东部地区治理水平较高，西部和东北地区仍有提升空间。

各区域上市公司ESG评级结果则可以通过以上市公司为样本的评分系统进行分析研究，将5000多个A股上市公司按照所在省级城市进行划分，计算各城市上市公司的各项均分衡量各地区ESG表现。沿海区域东部地区在环境、社会、治理三个维度上评分领先，其次是中部、西部，且中、西部地区评分差异不大，而东北地区仍有较大发展空间。整体来看，大部分上市公司处于BBB、BB等级中，仅有少数企业达到A级，这表明我国在ESG方面仍有较大发展空间。在环境维度评分方面，全国整体水平偏低，但西藏和宁夏等地区表现突出。在社会维度评分方面，东部地区相对领先，而西部地区和东北地区的发展空间仍较大。而在治理维度评分方面，各省份表现较为均衡，东部地区仍处于领先地位。

ESG评级旨在为投资者提供更全面的视角以此了解被投企业的有关可持续风险与机遇，这两个体系都是从环境、社会、治理三个维度来进行量化评价，由各维度的评级加权平均得到综合评级，从而体现各省份在这三个维度的表现水平，为过去的成就和未来的发展提供了评价依据，有利于人们对各省在这三个维度的综合水平有较为清晰的认知。

不同点包括三个维度。一是从环境维度上分析，由《研究报告》构建的中国各省份地方政府ESG评级指标体系得到的数据显示，近年环境维度评级排名前十的省份为安徽、福建、甘肃、广东、贵州、河北、河南、湖北、湖南、江西，而由上市公司为样本计算得到的环境单项排名前十的省份分别为西藏、宁夏、云南、河北、青海、海南、内蒙古、北京、河南、贵州。可以看出，除河北外，各区域政府与上市公司评级结果均不一致。

二是从社会维度上分析，由《研究报告》构建的中国各省份地方政府ESG评级指标体系得到的数据显示，近年社会维度评级排名前十的省份分别为北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、内蒙古、宁夏、青海，而由上市公司为样本计算得到的社会单项评分排名前十的省份分别为北京、宁夏、上海、天津、广东、贵州、云南、安徽、四川、河北，可以看出各区域政府与上市公司评级结果，不仅在地区上存在将近一半的不一致，且在评价排名顺序上也存在显著差异。

三是从治理维度上分析，由《研究报告》构建的中国各省份地方政府ESG评级指标体系得到的数据显示，近年治理维度评级排名前十的省份分别为北京、广东、江苏、上海、山东、浙江、河北、四川、安徽、福建，而由上市公司为样本计算得到的治理单项排名前十的省份分别为云南、福建、北京、上海、河北、天津、江西、四川、湖南、广西，可以看出各区域政府与上市公司评级结果不仅在省份上存在超过一半的不一致，且在评价排名顺序上也存在显著差异。