目前来看，新一轮的财税体制改革并非原有体制框架的小修小补，而是一轮制度性创新和系统性的重构，聚焦治理层面，进一步解决系统性风险问题，服务于中国式现代化发展。

我们认为，保持宏观税率的稳定以及央地财权事权的再平衡，可能是新一轮财税体制改革的核心。新一轮改革可能有三个方向，一是税制改革上聚焦扩大税基、培育地方主体税种及优化减税降费；二是财政体制改革上聚焦中央与地方财权事权的理顺，完善财政转移支付体系；三是预算制度改革核心在预算管理的完整性，包括强化中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制等。

来源：新财富杂志（ID：xcfplus）

作者：方奕（国泰君安证券首席策略分析师）、郭胤含（国泰君安证券策略分析师）

当下，新一轮财税体制改革备受市场关注。财税改革关乎经济社会全局，影响深远，其如何谋划、稳妥推进，事关重大。

01

财政是国家治理的基础和重要支柱

财政体制改革是改革开放的关键点和突破口。纵观我国的改革历程，核心在于处理好两个关系：一是政府与市场的关系，二是政府间财政关系。前者关键在于明确市场经济条件下的政府职能定位以及政府干预的合理边界，发挥市场在资源配置中的基础性和决定性作用；后者的核心在于完善中央与地方以及各级地方政府间的责、权、利关系，建立健全激励约束机制，促进各级政府职能优化。

而财政通过预算、税收和财政政策，调节政府与市场以及政府与社会的关系，通过财政体制来调节政府部门和政府层级之间的关系。正因如此，财政体制改革始终成为中国经济体制改革的牵引和关键所在，是促进地方政府竞争、释放地区经济乃至全国经济发展活力的关键举措。

2013年，党的十八届三中全会提出，把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对新时代全面深化改革做出顶层设计，并首次明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这赋予了财政更大的使命。财税体制改革将为世界大变局下的高波动环境以及由此衍生的公共风险提供制度确定性，实现现代化治理改革。

02

财税体制改革历程：为经济体制改革与生产力发展服务

回顾改革开放以来的历史，经济体制改革的目标定位直接决定了财政体制改革的目标，而每一次财政体制改革的结果又会成为下一次改革的起点。财政改革与市场化改革相适应，在整个经济体制改革中扮演了重要角色，或是直接作为改革的突破口，或是为整体改革提供重要的财力保障，促进和推动了社会主义市场经济体制的形成和完善。

1978-1993年，是放权让利式的财政体制改革阶段。

1978年12月，十一届三中全会作出“把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放”的决议。当时认为经济体制的主要弊端是权力过于集中，最初的改革思路可以归结为放权、让利和松绑，财政体制改革顺应三中全会放权让利的改革精神，表现在国家财政对国有企业的放权让利以及中央财政对地方财政的放权。主要举措包括利改税和“分灶吃饭”。

其中，利改税是将国营企业原来向国家上交利润的大部分改为征收所得税，纳税后利润归企业支配，规范了财政与国有企业的利润分配关系。这一改革在1983和1984年分两步进行。

“分灶吃饭”这一制度则主要是在20世纪80年代实行的“包干制”财政管理体制下出现。所谓“分灶吃饭”，实际上指的是地方政府对财政收入和支出的更大自主权。地方政府按照上级政府划定的目标自行负责税收和支出，超额部分归地方所有，不足部分地方自行解决。这种制度不仅简化了中央与地方之间的行政管理，还极大地激发地方政府的积极性，有效推动地方经济的发展。

在这一阶段，财政权力下放、税制改革以及财政包干制的实施，在推动社会主义有计划的商品经济发展中发挥了关键作用。

1994-2013年，是与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制改革阶段。

1992年中共十四大和1993年中共十四届三中全会明确提出和推进了建立社会主义市场经济体制的改革目标，确立了市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用，摆脱了计划经济的束缚，与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制改革被提上了日程。

市场经济的发展与前期财税体制机制存在不相适应的现实问题。首先，持续下降的“两大比重”削弱了中央政府的宏观调控能力。第二，财政包干制确认了地方政府“剩余占有者”的地位。第三，税制与市场经济发展已不相适应。

分税制改革是从“分灶吃饭”的行政性分权向以分税制为基础的经济性分权的转变，是第一次按照市场经济原则进行的分配关系的调整。其主要包含以下几点。第一，中央和地方财政事权划分，确定财政支出范围。在财政事权划分中，中央财政主要承担了国家安全、外交、中央国家机关运转等14个方面，地方财政主要承担本地区政权机关运转以及经济事业发展等13个方面。第二，在财政事权划分基础上，进一步划分税种，将维护国家利益、实施宏观调控所必须的税种等8种收入划为中央税；将适合地方征管的税种，如营业税、个人所得税和房产税等18种税款划为地方税；将与经济发展密切相关的主要税种，如增值税等3种收入划为中央和地方共享税。第三，保护地方既有利益格局，建立存量格局不变的税收返还制度：在税收返还方面，主要建立了增值税和消费税“两税”返还制度，使得1994年以后的税收返还数额按一定比例增长。

1994年的税制改革，是建立与社会主义市场经济体制适应的税收制度，涵盖所得税制、流转税制及其他税制三大领域，旨在优化税收结构，促进市场化经济发展。

所得税制改革是核心，包括统一内资企业所得税（国营企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税）以及简并个人所得税（个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并）。流转税制改革是以增值税替代产品税，并在此基础上开征消费税，建立以增值税为核心、辅之以消费税和营业税的新流转税制。其他税种改革虽看似零散，实则是完善税收体系的关键一环，如资源税改革有利于促进资源节约和环境保护，土地增值税的开征则有助于规范房地产市场，证券交易税的引入对资本市场的健康发展具有深远影响。

2003年以来，税制改革以进一步适应完善社会主义市场经济体制为目标，以增值税转型和统一企业所得税为重点。改革核心包括间接税领域的增值税转型试点，由生产型向消费型过渡，对投资实行中性税收，刺激资本形成，优化产业结构；直接税方面，统一内外资企业所得税制，消除“超国民待遇”，构建公平竞争的市场环境，同时调整个人所得税起征点，实施结构性减税，优化收入分配格局，促进内需扩张；农业税收领域，逐步取消农业税，终结"皇粮国税"制度，体现城乡统筹发展理念；资源税和消费税，则进行结构性调整，强化税收在资源配置和消费引导方面的调节功能。

2013年至今，是适应国家治理现代化的现代财政制度改革阶段。

十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，赋予了财政新定位，即是国家治理的基础和重要支柱，并提出深化财税改革的三个重点方向：改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。2014年6月，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，标志着新一轮财税体制改革正式启动。

在预算改革方面，我国1994年出台的《预算法》，在2014年修订并于2015年正式实施，为深化财税体制改革全局奠定法律基础。《预算法》的修订向建立现代预算制度迈步，突出预算的完整性，增强预算的约束力，使预算管理从一个“分钱工具”不断转变为“约束政府活动范围和活动方式”的制度。

税收制度改革的核心是调节市场经济主体的分配问题，主要包含所得税制改革、流转税制改革以及其他税制改革。所得税制改革通过调整、规范国家与企业分配关系，促进企业经营机制的转换，实现公平竞争。个人所得税改革的基本原则在于调节个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾，收入较高者将被多征税。流转税制改革对增值税、消费税和营业税进行了系统的改进，统一了内外资的流转税制。其他税种的改革包括扩大资源税的征税范围、开征土地增值税、将股票交易印花税改为证券交易税等。

03

新一轮财税体制改革：服务国家治理体系和治理能力的现代化

国家治理现代化视角下的财税体制改革，是从解决经济问题到解决治理问题，为发展构建确定性。

在国家治理现代化视角下，发展以经济和社会稳定为前提，建立现代财政体制为当前应对不确定和公共风险提供了制度保证。从公共财政到现代财政，财税体制的改革是一轮制度性创新和系统性的重构。过去的发展和改革主要聚焦在经济层面，适应市场与政府关系的变化，解决的是内部生产力的短缺问题。而在国家治理现代化的目标之下，治理问题出发点是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的五位一体发展，改革和发展解决的是从强调经济发展到进一步强调化解系统性风险，在当前时代变局下提供应对不确定和公共风险的制度保证。

当前，经济发展和生产力变化中暴露的财税问题主要有三个方面。

一是宏观税负下降，国家宏观调控能力正在弱化。2019年起，我国实施了一系列大规模减税降费政策，包括制造业等行业增值税税率的调降等，2022年减税降费政策进一步深化，通过支持制造业、中小微企业和个体工商户的税费优惠措施，优化增值税留抵退税政策，延续和优化减税政策，以持续减轻企业负担，但这同时带来了宏观税负的下降，财政收入占GDP的比重从2013年的18.6%降至2022年的13.8%，国家依靠财政进行宏观调控的能力持续弱化。

当前，经济下行压力加大，宏观经济不确定性较高，企业和居民主动进行信用扩张的意愿下降，政府实施宽财政扩张总需求、稳定社会预期的必要性迅速抬升。以日本和美国为例，在宏观经济下行期，宽财政亦是稳增长的必要手段。而当前我国财政收入的下降将导致政府“手里无粮”，逆周期调节能力受限反而会加大宏观经济波动。

二是分税制后，我国财政体制开始呈现出“事权下放、财权上收”的特点，中央与地方政府存在事权与财权不匹配的情况。1994年以来，中央财政收入占比大幅抬升，相应地方财政收入占比明显下降。但从支出比重上看，地方政府承担了绝大多数的公共服务和社会保障支出，支出占比从分税制改革时的70%逐渐抬升至接近90%。事权及支出责任的下放以及地方政府官员GDP晋升锦标赛加速了地方投融资的盲目扩张和重复建设问题，尽管为了应对政府间财政事权和财权划分的不统一，中央财政通过转移支付填补财政缺口，保障财力与支出责任的匹配，但转移支付法律制度、定期评估机制、财政困难程度评价工具有待完善等，限制了其财政调度和资源配置能力。而另一方面，地方政府更多开始依靠举债弥补地方赤字、补充经济发展资金，快速推升债务。最终反映出地方财政债务化和行业结构性产能过剩等经济社会问题。

在收入分成上，分税制虽然从制度上规范了中央与地方政府（省级政府）间的财政关系，但对省级以下的财政管理体制未作出明确规定，省以下政府有很强的自由裁量权，造成省以下收入分成的明显差异。而在支出责任上，分税制对于省级和市县级的责任调整较少涉及，导致省以下的财政事权和支出责任的划分主要依据行政隶属关系，以河北为例，地方支出中，市县级地方支出占比在2022年已超过80%。收入分成的规定的缺失和支出责任的层层下放最终导致了财政事权的配置错位，省以下政府严重依赖转移支付，出现地方市县层级的财政困难，省以下财政体制仍有待进一步建设。

土地出让金下滑导致的政府性基金收入不足以及债务问题，更是加重地方财政负担和公共风险。当前房地产行业的下行导致土地出让金乃至政府性基金收入的下滑，自2022年起，土地出让金和政府性基金收入处于持续负增长状态。土地财政的难以为继正带来地方财政收入的进一步下降，事权和财权不匹配的矛盾更进一步加重，地方财政收支运行面临较大压力。事权和财权不匹配的问题所演化的地方政府债务问题仍然突出。

三是在数字经济崛起的当下，传统财税体系的基础正被挑战。随着数字经济发展，现有税收制度难以应对虚拟空间中模糊的企业与个人界限，以及跨国数字企业无需实体即可全球经营的新模式。数字经济的发展不仅挑战了基于地理边界的征税原则，还导致了数字与传统企业间的税负不公。数字企业往往享有显著低于传统行业的实际税率，引发了公平性争议。例如，互联网平台在欧盟的有效税率为9.5%，而欧盟传统企业的有效税率平均约为23.2%，这种局面要求我们重新思考税收主体的定义、虚拟经济中的征管方式，以及如何设计更加公平合理的税收政策。

《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确提出，政府应更好引导和调节数据要素收益分配。未来的财税改革必须适应数字时代特征，在确保税收公平的同时，维护国际间税收利益平衡，以应对这一全球性挑战。

04

新一轮财税体制改革的思路和可能方向

首先，保持宏观税率和基本税制稳定是前提。

2024年以来，财政部和国务院相关报告出台，均提出要谋划新一轮财税体制改革，并对新一轮财税体制改革方向做了更为细化的安排，其中提出保持宏观税率和基本税制稳定是前提，服务中国式现代化是重点，改革将主要体现在税制改革、转移支付体系改革、中央与地方财政事权和支出责任的划分等。

稳定宏观税负方面，未来改革或将聚焦扩大税基、培育地方主体税种及优化减税降费上。在当前阶段，消费税改革更可能成为突破口，可能通过扩大征税范围增加税收收入；通过将部分消费税收入由中央让渡至地方，强化地方政府的财政自主权；将征收节点由生产端后移至流通终端，更准确地捕捉商品的实际消费地，减少税收流失，优化税负分布。此外，还可能扩大个人所得税综合所得范围、推动增值税立法和税率简并等。

在应对数字经济上，应调整财税利益格局和分享机制，优化财税政策，使之更好地匹配数字经济产品形态和价值流转链条，探索“数据财政”。此外，税制改革还将包括深化税收征管改革、加快财政立法等方面。

其次，深化财政体制改革，理顺中央与地方财政关系。

在事权和支出责任改革方面，适当上收和加强中央事权和支出责任。中央承担更多基础性、长远性基础研究责任，实现全国性宏观支出调控，避免地方重复建设和无序竞争，实现集中力量办大事，为中国式现代化服务。

财政转移支付的改革可能包括三个方向。一是进一步优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付比重，以增强地方政府统筹能力；二是加强转移支付的绩效评估，建立系统的评估指标体系；三是探索建立更加科学的转移支付退出机制，对已实现预期目标或不再符合条件的项目实施有序退出，以提高资金使用效率等。

省以下财政体制改革也可能有三方面：一是进一步明确省、市、县三级政府间事权、支出责任以及收入等的划分；二是强化预算绩效管理，在省以下层面全面实施预算绩效管理；三是完善地方政府债务管理，进一步规范地方政府举债行为，防范化解重大风险等。

第三，健全现代预算制度。

根据第十四个五年（2021－2025年）规划和2035年远景目标纲要，深化预算制度改革主要包括强化对预算编制的宏观指导和审查监督。加强财政资源统筹，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理，完善跨年度预算平衡机制，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。在今年3月财政部《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》中，又进一步明确提出提高预算管理的完整性，预计现代预算改革的方向将包括零基预算改革、强化中期财政规划管理、建立跨年度预算平衡机制等。

核心参考文献

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[4]贾康《构建现代治理基础—中国财税体制改革40年》[M]. 广东经济出版,2017

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