证券时报记者 贺觉渊

妥善处置盘活尚未开发或已开工未竣工的存量土地，推动房地产企业缓解困难和压降债务，促进土地资源高效利用，被住房和城乡建设部列为本轮保交房工作重点之一。近日，自然资源部准备支持地方政府以合理价格收回企业无力继续开发的闲置土地，或者收购司法及破产拍卖中流拍的土地，用于建设保障性住房。

与近期已出台的各项房地产金融支持政策不同，支持地方政府收回、收购存量土地的配套举措将以财政政策为主，引入地方政府专项债券（以下简称“专项债”）作为资金支持。受访专家认为，地方政府酌情收回、收购存量土地，有利于改善房企现金流，也将增加保障性住房供给。专项债的引入可能不足以提供大规模资金支持，但在“量力而行”原则下，各项配套支持政策将精准支持部分地方政府盘活存量土地。

以“合理价格”收回存量土地

受近两年房地产市场持续调整以及房地产开发企业资金承压等因素影响，房企拿地更加审慎，拿地力度亦有所减弱，多地出现土地流拍、房企拿地后未开工导致土地闲置等现象。根据中指数据监测，2024年1—4月，全国住宅用地流拍宗数883宗，撤牌75宗，流拍撤牌率28%，较去年同期提升6.2个百分点，处近年中高位水平。克而瑞地产研究中心数据显示，2023年末，百强房企总土地储备去化周期达到4.89年。

偏高的房企土地储备去化周期与住宅用地流拍率，意味着地方政府收回闲置土地、收购流拍土地的政策空间较大。近期，自然资源部副部长刘国洪在国新办新闻发布会上透露，将支持地方按照“以需定购”原则，以合理价格收回闲置土地，用于保障性住房建设。

多位受访专家认为，通过设置一定的回收成本，将帮助房企尽快回流部分资金。中指研究院市场研究总监陈文静在接受证券时报记者采访时表示，此举可以更有效地利用土地资源，并一定程度增加保障房供给，进一步完善房地产“市场+保障”住房供应体系。

按照原国土资源部出台的《闲置土地处理办法》，在规定情形下，市、县国土资源主管部门可无偿收回闲置土地的国有建设用地使用权。不过，仲量联行大中华区首席经济学家庞溟告诉证券时报记者，本次新政支持地方收回、收购的存量土地，聚焦于“企业无力继续开发”和“流拍”，不属于此前实践中闲置期间累计一定期限后政府可无偿收回的情况，地方政府应“有偿收回且支付合理对价”。

因此，能否顺利收回、收购存量土地，核心在于对“合理价格”的确定。5月21日，自然资源部在《土地储备管理办法（征求意见稿）》（下称“《管理办法》征求意见稿”）中拟规定，收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级自然资源主管部门和财政部门确认。

陈文静表示，这说明“合理价格”将基于当前市场情况、土地的实际价值、未来开发潜力等多方面因素来综合考虑，既要确保地方政府在收回、收购存量土地时不会造成财政负担过重，也要最大程度保证被收回、收购存量土地的企业或个人能够得到公平合理的补偿。

“土储专项债”重启？

为支持地方政府收回、收购存量土地用于保障性住房建设，自然资源部不仅准备简化工作流程，还准备通过专项债为地方政府提供资金支持，同时提供税收优惠支持。

更多资金的引入，无疑将更好支持地方政府开展回收闲置土地、收购流拍土地工作，也有利于保障性住房建设。对于专项债的引入，自然资源部已在《管理办法》征求意见稿中提出，将由财政部门负责审核相关土地储备专项债券（下称“土储专项债”）发行、还本付息等工作。

土地储备曾是地方政府专项债券的主要投向领域。财政部于2017年起启动发行土储专项债，用于支持地方政府依法通过收购、置换、回收等方式取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地。据天风证券研究所统计，在2017年至2019年间，土储专项债年度发行规模分别约为2425亿元、5905亿元、6765亿元，三年累计发行规模占比在35%左右。

2019年9月，国务院常务会议叫停土储专项债发行。天风证券固定收益首席分析师孙彬彬此前在研报中指出，土储专项债在运用过程中，存在以土地收储的名义，对平台债务或者隐债进行置换的操作可能性，从而带来地方债资金一定程度上空转的可能。

孙彬彬同时认为，地产政策进一步优化调整，对于土储专项债的约束性前提本身已不存在。重启土储专项债可以缓解地方政府资金压力，土储专项债将推动土地收入加快回笼。

值得注意的是，《管理办法》征求意见稿不仅重提土储专项债发行，还拟规定储备土地原则上不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记。专家认为，此举意味着利用储备土地违规融资的行为将被杜绝，将避免未来新增隐性债务的可能。

部分市场观点认为，用于支持地方政府收回、收购存量土地的专项债意味着土储专项债重新启动发行。不过，建诚晟业总经理苑承建对证券时报记者表示，二者虽然在资金用途上有相同之处，但此类尚未发行的专项债显然在资金用途上更加精准，指向性更明确。

量力而行精准施策

为盘活存量土地准备一系列配套政策后，自然资源部也对地方政府提出明确要求：收回、收购存量土地应当量力而行，统筹考虑项目收支平衡，不增加政府隐性债务风险。

今年以来，我国新增专项债主要用于市政建设和产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程等重点领域，这意味能够用于地方政府收回、收购存量土地的专项债资金规模可能有限。财信研究院副院长伍超明还对证券时报记者表示，在普遍面临财政收支平衡压力的背景下，地方政府主动加杠杆帮助房企盘活存量土地的意愿不强。此外，部分地区的保障性住房的租金回报率偏低，可能不足以覆盖专项债项目的融资成本。

苑承建对证券时报记者表示，强调“量力而行”，是避免地方政府在收回、收购存量土地时超出自身财政和实际需求盲目行动，是为了限制地方政府大包大揽带来债务风险。

在资金支持之外，自然资源部还准备了多项配套政策支持地方盘活存量土地，比如，对于地方政府收回、收购存量土地给予保障性住房税收优惠政策支持。苑承建表示，保障性住房税收优惠政策包括免征城镇土地使用税、相关印花税，根据不同条件免征土地增值税及契税，以及免收各项行政事业性收费和政府性基金等等，此举将进一步降低保障性住房各类成本。

此外，自然资源部还准备实行“收回—供应”并行办理，土地使用权权利性质可以根据批准文件变更登记为划拨土地等举措，陈文静对此表示，前者将加快土地的流转速度，提高土地使用效率；后者可以降低保障性住房项目的土地成本和运营成本。

虽然整体资金支持有限，但受访专家相信，各类配套支持政策将精准支持有需求的地方政府盘活存量土地。在庞溟看来，新政有望首先落地在房地产市场库存压力较大、房地产企业流动性较紧、地方政府财政实力和支付能力较好、建设保障性住房和公共配套服务设施需求较强、权属清晰手续完备合资格程度高的可收储土地以及能实现收支平衡的潜在项目较多的地区。