据了解，商务部已于12月19日向世界贸易组织（WTO）通报了牛肉保障措施裁决结论，并向各利害关系方披露了裁决所依据的基本事实，正在抓紧推进完成最后的调查程序。

此次调查应中国畜牧业协会及国内9个牛肉主产区协会的申请，由商务部于2024年12月27日发起。该案涉案金额高达137亿美元，是我国迄今为止案值最大的进口调查案件。我国牛肉进口国主要包括巴西、阿根廷、乌拉圭、澳大利亚、新西兰和美国。

保障措施是WTO允许使用的贸易救济工具之一。根据《保障措施协定》，如进口出现激增，并导致国内产业遭受严重损害，调查机关可以采取提高关税、数量限制等措施保护国内产业。

为何要发起这样一起调查？国内牛肉产业究竟承受了怎样的进口冲击？

中国农业科学院北京畜牧兽医研究所副所长、国家肉牛产业技术体系首席科学家李俊雅接受第一财经记者采访时表示，在大量低价进口牛肉的持续冲击下，国内牛肉及活牛市场价格长期受到压制，持续低位运行。从养殖到屠宰加工，广大生产者普遍陷入亏损境地，整个产业链都面临严峻挑战。

“越卖越亏”的产业困境

对于当前产业链的艰难境地，李俊雅描述道：“对加工者而言，每多屠宰一头牛，就可能多亏损约300元——屠宰量越大，亏损越多。而一旦屠宰量下降，大量农户养殖的活牛又无处可去，导致下游供给过剩，价格进一步下跌，形成恶性循环，迫使更多养殖者退出行业。”

他进一步以具体数据说明行业收缩的严重性：“从全国看，牧区因拥有天然草场等低成本生产要素，尚能勉强维持；但在半牧区，以育肥或外购饲料为主的经营者中，一些养殖场户退出了养殖行业。以通辽及辽宁部分市场为例，市场上交易的牛只中仍有约30%为母牛。以往养殖业行情较好时期，市场上约有20%的母牛参与交易，这属于正常的淘汰更新比例。然而目前这一比例正显著上升，甚至在2023年一度达到半数左右。这一变化主要说明两方面问题：一方面，部分养殖户正在调整产能，将低产或劣质母牛淘汰出售；另一方面，也反映出部分养殖者选择退出养殖，彻底清空牛群、关闭牛场。”

甘肃旭康食品有限公司董事长、平凉红牛有限公司总经理程强也向第一财经证实，当前市场正经历近二十年来最严重的价格下行期。

“近两年，特别是去年广大养殖户普遍处于亏损甚至严重亏损状态。不少养殖户过去十几年、二十年积累的收益，在此轮下行中几乎损耗殆尽。在市场行情压力下，养殖户往往被迫出售存栏牛只。”程强称，产业上游的亏损迅速传导至下游的屠宰加工端，“对我们企业而言，首要问题是原料供应变得不稳定。养殖户在亏损中无奈出栏后，若对后市失去信心，便可能不再养殖，最终导致全国存栏量急剧下降。长此以往，行业将面临无牛可收、无牛可宰、无牛可卖的局面。”

调查的必要性：超越商业的考量

这场调查的必要性，深深根植于中国肉牛产业的特殊社会经济角色。李俊雅介绍称，我国肉牛养殖者绝大多数仍属于小规模经营者，关联着农业农村发展中的千家万户，涉及面极广。

“这意味着大量从业者依靠肉牛养殖维持最基本的生计保障，”李俊雅强调，“一旦价格持续下跌、养殖普遍亏损，可能导致大量的农牧户遭受严重损失，其生活水平和保障都将受到威胁。”

依据国际贸易规则，大规模的低价进口若对进口国产业造成实质性损害，进口国有权采取贸易救济措施。李俊雅表示，中国作为负责任大国，需要在多边框架下进行考量：“随着经济社会发展，国内牛肉消费量仍在持续增长。在此背景下，尽快实施保障措施并非意图中断国际贸易，而是适度调控，既维护国内产业基本生存与发展空间，也充分考虑到国际贸易伙伴的利益及其产业情况。”

李俊雅称，中方一直通过实际科学调查收集数据，采取相应措施，为国内产业在困境中争取喘息和升级的窗口期，“中国在此方面的处理是妥当的，很少采取强硬手段，更多是相互考量、共同维护产业链整体发展。”

程强也认为，在特殊时期运用符合规则的手段进行自我保护“非常必要”，这能为养殖户重拾信心、为屠宰企业提供缓冲机会，是稳定产业链的关键。“保障措施出台本身就会向市场释放强有力的信号，极大增强从业者信心。这种向好的预期至关重要，能让犹豫者坚持，让观望者行动。”程强说。

“窗口期”内的产业提升路径

此次保障措施调查所争取的时间，被业界视为宝贵的“窗口期”。

李俊雅分析称，国内部分加工企业尚未充分洞察本国消费习惯，进行针对性加工。他举例称，“多数屠宰加工厂仅在屠宰后进行简单排酸、分割后即销售；小型屠宰场则多以鲜肉或部分冻肉形式进入市场。屠宰后没有进行精细分割和精深加工，难以进一步提高产品附加值，提升企业竞争力。”

李俊雅认为，保障措施调查将为我国提供“窗口期”，产业可以利用这段时期进行关键调整与升级。其中，首要任务是推动全链条的提质增效与成本控制。“我们需要从技术层面贯穿整个产业链，重点是推广应用现有成熟技术，并研发未来技术，以切实降低生产成本。”他称。

其次是制修订牛肉质量分级标准。“这能使生产者明确方向，根据自身资源条件，生产何种级别的牛肉可获得相应收益；加工者也能依据标准清晰把握市场需求，进行针对性加工。如此一来，整个产业链的韧性将得以提升。”他称。

“调查将使部分肉牛养殖从业者恢复正常生产，促进养殖技术升级，提高生产效率和效益；促进市场牛肉价格恢复正常，从而让屠宰企业在价格上争取能够维持再生产的生存空间。”李俊雅称，通过推动上述技术升级与产业结构优化，未来无论是国产牛肉还是进口产品，在市场上都能在一个更为公平合理的环境中展开竞争。