重启土地储备专项债券，旨在推动房地产市场止跌回稳

曾一度火爆的土地储备专项债券被叫停后，今年再次重启，旨在推动房地产市场止跌回稳。

近日，自然资源部、财政部公开《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（下称《通知》），明确了土地储备专项债重启后具体操作细节，相比此前规定有一些明显变化。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，此次新规出台的主要目的是借重启土地储备专项债，来推动房地产市场止跌回稳。土地储备专项债优先支持存量闲置土地，即企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地等。这可增强土地调控能力，有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。

“这次土地储备新规较之前规定，首先精准限定了土地储备使用范围，比如优先收储闲置土地等。其次强化全流程监管，并创新资金平衡机制。这将盘活存量闲置土地，优化土地市场供求关系，助力地方重整土地资产布局。但仍需应对区域土地市场冷热不均、权属复杂等挑战。”中国城投五十人论坛秘书长胡恒松告诉第一财经。

土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备过程中，往往需要巨额融资，而这一融资模式也从此前的从金融机构融资，过渡到依赖地方政府发行土地储备专项债券融资。

2016年财政部等发文明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，2017年财政部等发行了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，明确了土地储备专项债融资操作细节。自此地方土地储备专项债启动发行，成为地方土地储备外部融资合法渠道。根据中国债券信息网等数据，2017年至2019年土地储备专项债发行规模约1.5万亿元。

不过，2019年9月4日的国务院常务会议，明确专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域等，土地储备专项债随即被叫停。

胡恒松分析，当时由于土地储备专项债中部分用于拆迁补偿，老百姓拿到这笔资金后购买房子推动了房价上涨，推动当时楼市过火，为了稳住楼市也可能是当时暂停土地储备专项债的一大考量。另外有些专家分析，土地储备专项债对稳投资拉动效果不明显，可能也是被叫停的原因之一。

此后土地储备融资只能依赖政府财政资金直接投入，包括来自国有土地收益基金、土地出让收入等。而近些年房地产市场低迷，土地出让收入大幅下滑，土地储备专项债重启呼声越来越大。为了推动房地产市场止跌回稳，今年土地储备专项债重启。

此次《通知》明确发债要求及资金使用主体。比如，申请发行专项债券的土地储备项目须纳入土地储备计划；各地要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划（2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围）等。

去年11月7日，自然资源部公布了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确了各地通过专项债收购闲置土地流程、重点，核心是借此减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。

此次《通知》完善了专项债券申报审核流程，并强调做好资金和收益的综合平衡。

《通知》称，一个土地储备项目由单个或多个地块组成，根据地块区位特点、实施期限、项目收益等因素确定项目范围。专项债券资金可在同一土地储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡。

温来成表示，此次新规再次强调了使用专项债券的土地储备项目融资收益平衡，但允许资金在同一项目中各个地块之间调剂使用，相较之前更为灵活。

胡恒松认为，允许同一项目内跨地块调剂资金，以整体收益覆盖债券本息，破解“一地一平衡”导致的收储僵局，并严禁反复回购等空转操作，压实地方政府责任。

《通知》要求严格监督管理。比如明确地方不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题，坚决守住不发生重大风险的底线，切实保障土地使用权人合法权益。

《通知》称，各地要在评估本地区土地市场供需关系的基础上，认真做好项目需求论证，合理确定专项债券用于土地储备的发行期限。

“新规中未明确土地储备专项债发行期限，有助于缓解地方短期偿债压力。”胡恒松说。

为落实此前国务院规定，此次《通知》明确，对“自审自发”试点地区，土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券，项目清单同步报财政部、自然资源部备案。

目前“自审自发”试点地区包括北京、江苏、广东等10个省份及河北雄安新区。今年以来，已有广东、北京等地发行了部分土地储备专项债。