近年来，随着城镇化率的不断提升，宅基地的闲置问题日益凸显。近日公布的《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》（下称《意见》）提出，扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。

宅基地价值得不到充分释放带来哪些影响？如何在依法保障进城落户农民宅基地权利的同时，有效盘活利用闲置宅基地？为此，证券时报记者专访了全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。陆铭认为，宅基地不仅导致土地利用效率下降，还会引发资源错配。建议加快推广宅基地改革试点的经验，多渠道盘活农村宅基地使用。

全国政协委员、上海交大中国发展研究院执行院长 陆铭

宅基地闲置引发资源错配

证券时报记者：造成农村宅基地闲置的因素有哪些？宅基地无法有效盘活对于释放其价值有何不利影响？

陆铭：当前我国宅基地闲置现象较为严重，从实地调研的体感来看，实际闲置率可能高于2019年农业农村部公布的18.1%的全国农村宅基地闲置率。这不仅导致土地利用效率下降，还会引发资源错配。具体而言，人口流出地区大量宅基地闲置，而在人口流入地区，建设用地指标受限，住房供应不足。这种区域间的不平衡对人口流动和资源配置效率产生了不利影响。

根据现行法律法规，宅基地属于农村集体所有，其使用权仅限于本集体经济组织成员，且遵循“一户一宅”的原则。当村民决定长期甚至永久离开本村时，同村村民往往也处于流出状态，这会导致村内缺乏宅基地使用权的市场需求，宅基地使用权难以有效实现其市场价值。

同时，包括外来创业人员、乡村干部在内的非本村居民，在农村长期工作却无法通过购买宅基地或宅基地上的房屋来获得长期稳定的住房。这种政策限制对真心希望在农村发展的人群带来不便。

证券时报记者：《意见》提到宅基地可通过出租、入股、合作等方式进行盘活利用，对此您如何看待？当前，以出租形式盘活闲置宅基地面临哪些问题？

陆铭：近年来，随着农村产业多元化发展，如乡村旅游、民宿、乡村工业等产业发展，外部资源不断流入农村。根据土地管理法规定，外部市场主体仅能通过租赁方式获取宅基地使用权，且最长租赁期限不得超过20年。

然而，宅基地使用20年租约往往得不到保护，现实中出现过一些农村居民毁约的情况。实际生活中，大量的租约没有达到20年，短的甚至按年签租约。合同短期化导致相关经营活动缺乏稳定权益保护，不利于相关主体开展长期投资。

证券时报记者：在统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展的背景下，现行宅基地制度还存在哪些弊端？

陆铭：在城郊结合部，宅基地具有较大的潜力转化为居住用地，但由于现行宅基地政策的限制，这一潜力未能充分释放。具体而言，一些居民希望到农村地区养老或居住，但无法在当地购买房屋。这种政策安排导致需求方难以满足居住和产业发展的需要，而供给方（农村居民）也无法通过市场手段最大化宅基地使用权的市场价值。

事实上，在现行宅基地管理制度下，不仅宅基地在不同家庭和市场主体之间交易受到严格限制，即使在同一家庭内部，对宅基地进行翻建更新的审批流程也颇为严格。尽管不同地区审批难度各异，整体看严格的审批制度在一定程度上阻碍了家庭对宅基地的投资意愿，也制约了乡村振兴的有效推进。

多种方式盘活闲置宅基地

证券时报记者：为更好服务全面乡村振兴，您认为宅基地制度应如何改革？

陆铭：建议加快推广宅基地改革试点的经验，坚持“实践先行，政策指导，法律兜底”，允许各地分类规划，以多种方式盘活闲置的宅基地。

鼓励不同地区分类规划。一方面，在了解农村居民需求时，要在假设农村宅基地允许自愿买卖且价格合理，在城里就业和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解农民和潜在的宅基地使用者对宅基地流转与转让的意愿。另一方面，结合村庄的资源禀赋、经济发展、历史文化等特征，统筹农户意愿、产业发展、居民点布局、基础设施建设等，对不同地区的农村进行分类规划。

同时，要因地制宜，多渠道盘活农村宅基地使用。对已经发挥经营性用途（如民宿、餐饮、文旅等）的宅基地可以纳入集体经营性建设用地，直接入市进行交易。在一些经济较活跃的农村地区，农业和生态用地正在发挥重要的乡村振兴功能，不仅现存的宅基地可转化用途，而且还需要通过“点状供地”增加配套的建设用地供应，促进一、二、三产融合的“第六产业”发展。

对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，允许复耕为农业用地，并且转化为补充耕地指标。加快建立全国统一的交易市场，允许农民直接通过该市场将补充耕地指标进行交易，并有偿退出农村宅基地使用权。该指标可由指标紧缺的地区购买，收益在扣除交易费用后由指标转出地的县级政府和农民按照法定比例分配。

此外，在宅基地监管和权益处置中，要充分尊重农民意愿，并加强村集体决策。明确村集体在宅基地监管和权益处置中的主体性作用，具体规则由村民通过民主协商的方法确认，由集体经济组织负责维护农民资格权，放活使用权。对于收回的闲置宅基地，村集体可以通过入股、出租、联营等合作开发等形式，发展旅游、休闲、康养等产业，也可在集体经济成员自主自愿和民主决策的基础上，开展宅基地调整入市。尤其是祖上历代继承下来的宅基地、事实上已经非本人（家庭）居住或使用的宅基地，不妨首先在自愿的前提之下允许买卖。对宅基地租赁，应允许农户自主决定租约期限，并加强对租约的法律保护，确保使用权稳定。

“人财地”改革助推新型城镇化

证券时报记者：2025年乃至“十五五”时期，在新型城镇化、城乡融合发展方面，哪些方面仍存堵点，需加快改革步伐？

陆铭：在新型城镇化与城乡融合发展的进程中，核心问题在于人、土地和财政转移支付三个关键领域。

人口方面，中国的现行户籍制度改革已取得积极进展，且推进速度有所加快。但在部分一线和准一线城市，户籍制度改革仍面临较大挑战。户籍壁垒会对相关地区集聚人才和提升创新能力产生不利影响。

在一些非经济大省的省会城市，大量外来人口选择不在当地落户。调研发现，此类人群担心在城市落户会影响在老家农村的权益。实际上，党的二十届三中全会明确，农村居民在转为城镇户籍后，其在老家的宅基地资格权、农业用地承包权和集体收益分配权不受影响。然而，一些进城务工人员对此政策尚未充分理解。

因此，在“十五五”期间需要持续推进户籍制度改革，从短期目标看，要在大城市简化办理居住证的条件，实现按居住证获取公共服务，基本公共服务无差异，并且要大幅度地降低积分落户的门槛，增加积分落户的名额。中期目标，要在大城市逐渐实现积分在城市群内部、大城市之间进行累计互认，最终取消在大城市落户的教育门槛。在农村地区，要相应地实现土地制度的改革，让进城务工人员在获取城镇户籍的情况下，确保不会失去其在农村的合法土地权益和集体资产收入的分享权，免除农村居民的后顾之忧。

土地方面，我国城乡融合发展是个跨地区资源再配置的过程，大量农业转移人口市民化是跨地区进行的，不能简单理解为本地城市与本地农村间的融合。因此，为推进城乡融合发展，要实现建设用地使用权的跨地区配置。

具体而言，在人口流出地区应减少建设用地，而人口流入地区则需增加建设用地。随着人口的减少，一些宅基地和农村建设用地可复垦为农业用地或生态用地，相应的建设用地使用权可以通过跨地区出让的方式进行转让，并通过市场机制进行定价。这意味着要构建一个全国统一的建设用地和补充耕地指标跨地区配置的市场。

财政转移支付的核心在于公共服务的供给，与公共服务相关的财政转移支付应实现“钱随人走”，即根据人口流动情况，将相应的财政资金转移到人口流入地，以保障公共服务的供给。

校对：彭其华