幼儿园发展托幼一体化服务将得到更有力的法律支持。11月4日，学前教育法草案三次审议稿提请十四届全国人大常委会第十二次会议审议。

草案二审稿曾规定，鼓励有条件的幼儿园开设托班，招收二周岁以上三周岁以下的儿童，提供托育服务。

为推进托幼一体化发展，解决托育难的问题，草案三审稿删去“二周岁以上”。

幼儿园托班取消年龄下限，有利于增加托位供给，同时有利于扩大幼儿园生源，缓解生源短缺。

托幼一体从无到有

在学前教育法的立法过程中，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务经过了一个逐渐完善的过程。

2023年6月发布的学前教育法草案（征求意见稿）中，没有对托幼一体化服务进行规定。

草案在2023年8月提请全国人大常委会会议审议，一次审议稿中增加规定：有条件的幼儿园可以开设托班，招收二周岁以上三周岁以下的儿童，提供托育服务。

2024年6月发布的学前教育法草案二次审议稿第82条在此基础上增加了规定：幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行。

在草案第二次审议，以及今年9月全国人大常委会会议审议《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》时，扩大托班招生范围都成为热议的焦点。

很多出席分组审议人员建议，取消托班招生年龄限制。

一种办法是修改二次审议稿第82条，即删去“二周岁以上”。现实中，有的幼儿园托班招生已经下探到二周岁以下，比如有的医院幼儿园中最小的儿童不足一周岁。

有的出席人员指出，二次审议稿第82条“招收二周岁以上至三周岁以下儿童”容易导致“一刀切”，让有的幼儿园不得不劝退一些不足二周岁儿童。

另一种办法是修改二次审议稿第2条，即学前教育的定义。第2条规定：本法所称学前教育，是指由幼儿园等学前教育机构对三周岁到入小学前的儿童实施的保育和教育。

有的出席人员建议，把0—6岁的学前儿童都纳入学前教育法中，坚持托幼一体化发展思路，在幼儿园开设托班，一体规划、一体实施、一体保障，构建普惠多元的学前教育托育公共服务发展法治体系。

立法机关采纳了第一种意见。专家指出，如果修改第2条，虽然也能取消幼儿园托班招生年龄限制，但同时也改变了学前教育的性质。按照第2条，学前教育是对适龄儿童的“保育和教育”，而幼儿园托班中的儿童接受的是“托育”，并非学前教育。

中国政法大学教育法研究中心主任李红勃指出，法律强调严格的概念界定，学前教育法所调整的学前教育，是国民教育体系的重要组成部分，幼儿园属于广义上的学校，这就要求学前教育的对象具备起码的理解力、控制力和行为能力。

“从法律概念出发，对0—3岁婴幼儿不实行学前教育，这是国际惯例。”李红勃告诉21世纪经济报道。

因此，在学前教育法之外单独制定一部托育服务法仍有必要。今年2月28日，国家卫生健康委新闻发布会上介绍，推动将托育服务法列入十四届全国人大常委会立法规划。

幼儿园托班优劣

草案为何一开始对幼儿园托班招生限定“二周岁以上”？

北京一所民办幼儿园园长张莉告诉21世纪经济报道，现实中，大多数幼儿园托班招收的儿童都是二周岁，甚至二岁半以上。

实际上，幼儿园办托班存在一些问题。“托班的孩子非常可爱，但有时候也会让幼儿园教师手足无措。他们的年龄很小，安全意识、表达能力都相对欠缺，需要格外呵护。”张莉说。

为了办好托班，张莉鼓励托班的老师去考取育婴员证书，同时对托班的活动、游戏、作息安排，以及食谱都做了与幼儿园小班相区分的安排。

幼儿园办托班还需要对硬件设施进行改造。“幼儿园主要是在楼道、楼梯等地方进行软化处理，我们专门建设了托班教室，增加了软化面积，保护儿童安全。”张莉说。

对幼儿园来说，托班并不是学前教育的自然延伸。以招生为例，很多家庭是出于让孩子提前适应幼儿园集体生活的考虑，选择在春季报名托班，导致幼儿园托班春季招生多而秋季却“一孩难求”，招生工作不稳定。

但幼儿园也具有突出的托育优势。首先是硬件方面，城市幼儿园布局完善，居民在15分钟社区圈内基本都能找到幼儿园，且幼儿园校舍、场所、设施、玩教具等都有积累，资源可以集约利用。

其次是师资方面，幼儿园老师持有全国统一颁发的教师资格证，且大多经过专业的学前教育学历教育。而托育机构服务人员则素质良莠不齐，有的持有教师资格证，有的持有护士证、育婴员证，还有的曾是家政人员、保姆等，经过短期培训后上岗。

托育供给侧结构性改革

取消幼儿园托班的年龄限制，或将带来托育供给的结构性变化。

对于0—6岁儿童的托育和学前教育供给，一方面，幼儿园学位供给或将过剩，2023年全国共有幼儿园27.44万所，比上年减少14808所，下降5.12%；另一方面托位供给仍不足，截至2023年底，全国共有托位477万个，全国实际入托率仅为7.86%。

目前，我国托育服务包含社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点、托育综合服务中心、幼儿园托班等多种模式，可提供全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的服务。

对幼儿园来说，是否招收托班将决定幼儿园的生存。张莉告诉21世纪经济报道，今年该园秋季招生中，从托班升班的儿童人数已经超过了幼儿园大、中、小班的新招生人数。

就全国来看，据教育部统计，2023年全国幼儿园在托的2—3岁幼儿33.7万人，占全国在托婴幼儿数的15%。而2023年学前教育在园幼儿总数为4092.98万人。

也就是说，仅2—3岁幼儿的入园渗透率，就有极大的提升空间，他们将成为填补幼儿园学位、避免幼儿园关停的重要因素。

同时，幼儿园托班在全部托位供给中所占的比例也将提高。有专家指出，受制于地方财政压力，有的地方大量新建托育机构特别是公办托育机构面临困难，幼儿园可以提供现成的托位。

但该专家指出，幼儿园托班主要提高全日托和半日托服务，对于更加灵活的临时托，或父母随时参与照护的需求，则难以满足，因此幼儿园托班无法完全代替社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点等类型的托育机构。

幼儿园发展托幼一体化服务，还需进一步加大政策支持力度，特别是在提供普惠托育服务方面。

目前在北京，一级一类普惠幼儿园的收费为每月750元，低收费是因为市区两级提供了大量财政补贴。但普惠托育机构并不享受财政学前教育补贴，即便是幼儿园托班，托育收费也高于学前教育收费，首批58家普惠托育机构的月收费为1200—3700元。

近日，国家发展改革委、国家卫生健康委联合印发《关于进一步完善价格形成机制、支持普惠托育服务体系建设的通知》。这是国家层面首个关于托育服务价格的政策文件。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮认为，托育服务机构的目标群体、服务品质与类型是多样的，丰俭由人。《通知》明确要分类制定收费管理方式，有助于精准满足婴幼儿家长的不同需求。在确保服务质量的基础上保持收费标准稳定，是努力的方向。

马亮还认为，托育服务机构的筹资渠道与运营模式应更加多元化，通过多支柱、多渠道和多模式来形成协同合力发展。

“让托育服务价格亲民的前提是政府补贴的到位与配套服务的跟进，使托育服务机构能够达到收支平衡并有盈余，才能实现良性循环和可持续发展。”马亮说。