李宇嘉(广东省住房政策研究中心首席研究员)
中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议于近日召开,会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)。全会紧紧围绕推进中国式现代化,部署了进一步全面深化改革的主要任务和重大举措。在统筹发展与安全中,全会提出“落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措”。
面对严峻复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,不管是全面深化改革,还是推进中国式现代化,迫切需要一个平稳的环境。
房地产市场规模大、牵涉面广,对宏观经济运行具有系统性影响且正在经历新旧模式转换“阵痛”,其稳定发展是关系中国式现代化行稳致远的重要基础。在供求关系发生重大变化的新形势下,在风险释放、市场下行压力下,突出“风险防范”是行业管理的主基调。
值得注意的是,全会将防范房地产风险与地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险一起表述。为了更好化解房地产及相关风险处理,全会提出推进系统集成、制度建设,增强宏观政策取向一致性。针对房地产中短期风险突出,特别是多方风险交织,要增强宏观政策取向一致性,就需要告别各自为政的“一亩三分地”思维。在治理体系上形成系统集成。
系统集成该怎么做呢?正在推进的白名单融资协调机制就是最好的例证,即加强金融和住建两个部门在房地产政策上的“一致性”。以房地产项目合规为“一致取向”,两个部门通力合作、双向奔赴,强化项目“推送—反馈”闭环机制和贷款“投放—使用—偿还”机制,促进两个管理部门政策上激励相容,着力于促使房地产项目满足“5+5”的标准化合规条件。这样,既实现住建部门对房地产监管的职能,也能满足房地产项目的合理融资,还能最大程度降低金融风险,这就是房地产行业治理体系和治理能力现代化。
值得注意的是,尽管房地产供求关系逆转,部分城市或区域房地产产能过剩,但部分地方还想着如何卖地、如何刺激居民买房。本质上,这是错误的发展观、政绩观和考核体制作祟。必须从制度建设上着手。《决定》提出“完善推动高质量发展激励约束机制”,就是从制度上约束地方依赖旧模式,激励其发展新模式。
近年来,各省已针对性地调整考核机制,适应新发展理念的要求。例如,今年4月10日,学习时报发布的《坚定不移推动高质量发展 奋力谱写中国式现代化四川新篇章》一文指出,“四川正在对照国家考核办法,修订完善全省考核评价指标体系”。该考核中包括“经济发展、开放水平、创新驱动、生态集约、统筹协调”五大类一级指标。
总之,防范化解包括房地产在内的风险,并不是要救助房地产,让房地产的体量恢复到过去的规模,而是在新旧模式转换的过程中,防范和化解保交房、风险蔓延和资产重组等风险,让模式转换更顺利。统筹好发展和安全,关键是发展,也就是贯彻新发展理念下的高质量发展。
在7月19日解读党的二十届三中全会精神新闻发布会上,中央财办相关负责人在谈到房地产时指出,我国新型城镇化仍在持续推进,房地产高质量发展还有相当大的空间。其中之一就是满足居民对住房的新期待,打造“好房子”。过去,多数人购房诉求是“有没有”,现在转向“好不好”。因此,优化土地供给、规划设计、建筑标准等,打造顺应改善需求的房子还有很大空间。
比如,近期很多城市修编本地的建筑设计标准,非居住空间不纳入计入容积率的建筑面积,减少公摊比例,优化凸窗、阳台控制要求,不仅提高了得房率,降低了单位房价和房屋总价,而且空间设计优化还提升了住宅品质。同时,还明确各类型建筑高度限制,优化绿化覆盖率、建筑覆盖率等计算方式,提升公共空间品质。地价全面下降,为居住品质打造打开了空间。
《决定》提出,推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度,加快农业转移人口市民化;完善中央和地方财政关系,提升市县财力同事权相匹配程度,适当加强中央事权,提高中央财政支出比例等。这些改革举措直指新型城镇化过程中就业、社保、教育、医疗和住房等公共服务均等化的支出责任和资金来源。这意味着,刚需住房消费和住房保障还有很大的发展空间。
对中长期住房制度改革、行业管理和住房发展方向,《决定》第44条“健全社会保障体系”做出了详细阐述。首先,住房制度改革的方向,就是推进住房供给侧结构性改革,加快建立租购并举的住房制度,适应需求端新变化、新特征,这也是房地产发展新模式的核心内容。
目前来看,住房需求主体是3亿新市民、年轻人、外来人口。他们居住的新模式,就是先租后买,甚至是长期租赁,等待收入达到购房的支付能力后再买房。据贝壳统计,一线城市首次购房的平均年龄已超过35岁。租购并举的住房供给制度下,核心原则就是租房和买房在公共服务享有上实现均等化,比如《决定》提出的推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。
近年来,这方面改革取得了长足进步,比如今年5月份沈阳、佛山等地提出有合法稳定住所(含租赁))的非户籍人员可申请入户,租房可落户将是未来的普惠政策。笔者也建议,各城市每个街道均设置集体户口,便利租房落户。同时,租购并举的另一个核心权利,租房入读公办学校在部分区域已落地。随着教育集团化、均等化改革推进,租房入读公办学校也将实现。
其次是加大保障性住房建设和供给,满足工薪群体刚性住房需求。在新时期,除了兜底保障的公租房之外(含货币补贴),保障性住房的主体是配租的保租房及配售型保障性住房。2021年的国家22号文和2023年的14号文,对这两类房源已明确了筹建渠道(土地供应)、资金来源、建设主体、分配对象。打造配租和配售的保障房体系,目的是针对工薪群体、人才群体,筹建低租金、低售价、配套好,“有租有卖”的供应闭环,降低城镇化的成本。
这样,广大工薪阶层和人才群体可以较低的成本融入城市,不再为住房焦虑,从而放开手脚为美好生活奋斗,这也才能发挥超大规模市场优势,激发全社会内生动力和创新活力。下一步,保障性住房除新增用地建设外,还将盘活存量。比如,存量住宅物业收购或“非居改保”,未来还将大规模盘活闲置土地建设保障房,而央地财政事权和支出责任分化也做好了资金准备。
再次,充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权,这是完善央地管理架构,夯实地方政府主体责任,实现权责对等和激励相容,也是提高治理能力的体现。将调控的权力给到地方,同步将稳定行业和市场的责任也赋予地方。在区域分化、消费群体差异化加剧的当下,在自主决策的前提下,更熟悉微观市场运行态势的地方落实因城施策,才能更精细化地将房地产管理好。
《决定》还提出,允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。供求关系逆转以后,投资需求趋势性退出,居民预期转弱,继续坚持限购政策的必要性不再,预计后续未退出限购政策的城市或区域将相继退出。在新房市场产品不断迭代升级,改善型需求持续释放,居民住房需求多样化的新时期,退出限购以激励需求更有必要。
目前,绝大部分刚性需求转向小户型为主的二手住房购置、保障性住房租或购;新房市场越来越面向改善型需求,再加上新房建设规模收缩,不再对普通住宅和非普通住宅实施惩罚性税率(比如非普通住宅在契税、增值税、个税上较普通住房翻倍的税率),不仅能降低交易成本,有利于改善型住房需求释放,稳定新房市场规模,还会激励开发商打造面向改善的高品质住宅。
同时,改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。其中,改革开发融资方式就是前面讲的全面落地白名单融资协调机制,倒逼项目“非合规、不融资”的新模式,告别“高杠杆、高成本、高周转”的旧融资模式。改革商品房预售制度,就是逐步由预售向现售转型。据克而瑞统计,重点城市现售房已占30%的份额,“所见所得、马上就住”的需求特征也会加速住房现售到来。
另外,白名单融资协调机制全面落地后,合规项目才能够获得融资,且一定能获得合理、足额的贷款融资,开发商通过预售来高周转的必要性下降了。未来一段时间,将是预售和现售并存,并逐步向现售转换的过渡期。对仍实施预售的项目,将加大自有资金拿地、预售资金封闭管理,而政策将重点鼓励现售模式,会在土地出让、规划报建、融资和交付等方面有扶持政策。
最后,《决定》还提出完善房地产税收制度。目前,房地产市场循环受阻,包括土地向开工和销售的循环,新房和二手房、刚需和改善的循环等,都存在阻碍,原因之一就是交易或循环的税收成本太高。因此,未来将全面捋顺房地产税收链条,降低上游土地供应和开发环节、中游交易环节的税负,比如配合消费税改革,降低土地和房产增值税依赖,从而降低地方政府过分重视开发投资的激励,鼓励土地、商品房交易和循环,做大终端交易规模,从而促进住房消费。