图表3：政府工作报告中财政赤字率目标

资料来源：Wind, 五矿证券研究所

除此之外，拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元,支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出力度明显高于去年。不过，拟特别发行的5000亿国债仅用于支持国有大型商业银行补充资本，主要是防范房地产、利率下行可能出现了风险过度集中问题，对宏观经济产生的直接拉动效应有限，有效拉动增量应该在2.4万亿左右，超过市场两万亿增量的预期。除此之外，地方政府专项债新增5000亿元，为2021年以来最大增幅。过去地方政府专项债基本用于投资建设，但今年的专项债增加了土地和房地产收储以及消化地方政府拖欠债务问题的用途，以达到资产价格企稳-信贷回归扩张的目的，而解决地方政府拖欠的积极态度与此期的民营企业座谈会相互呼应，展现了中央解决债务问题的决心。在新增专项债的帮助下，我们认为资产价格的企稳和流动性释放带来的商业扩张行为将在2025年逐步显现。

实施适度宽松的货币政策。从历史经验观察，通常是先降准再降息。其中降息受到美联储及关税的影响较大，因此在外部不确定性依然处在攀升的阶段中，2025年依然会遵循先降准再降息的顺序。我们认为，降准的空间与支持国有大型商业银行补充资本的5000亿相辅相成。用于补充的资金虽然无法直接作用于拉动经济增长，但是作为商业银行补充资本与货币乘数可以撬动更大规模的降准空间，加码货币的投放力度。

4 扩内需是今年重点工作任务

报告将2025年政府工作任务分为十个部分，分别是提需求、发展新质生产力、科教兴国、深化改革、扩大开放、化解风险、乡村全面振兴、城乡发展、绿色低碳以及民生。与2024年的工作任务相比，前三者的顺序有所调整。2025年将“全方位扩大国内需求”放在了首位，随后是“发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”以及“科教兴国”，这与2024年“新质生产力”“科教兴国”“扩内需”的排序明显不同，再次强调了稳经济是短期目标中的首位。作为长期经济增长的内生动力的核心，新质生产力与科教兴国排在第二、第三，展现了政策对经济增长长短周期的协调。

图表4：2025与2024年政府工作任务对比

资料来源：政府工作报告, 五矿证券研究所

大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。报告指出实施提振消费专项行动，安排超长期国债3000亿元支持消费品以旧换新，相比2024年的1500亿提升了一倍。回顾2024年，“两新”政策在下半年才全面落地，从时间的考虑出发，将资金翻一番与全年基本吻合，符合预期。预计全年社零增速将继续维持2024年四季度以来的恢复态势。

因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系。进一步从培育壮大新兴产业、推动传统产业改造提升以及激发数字经济创新活力三个方向推进新质生产力的建设。发展新质生产力不是放弃传统产业，特别是在应对全球贸易重塑、贸易格局“小院高墙”的格局下，通过技术升级和设备更新提升全产业生产效率，继续发挥全产业链规模优势更加重要。

深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能。党的二十届三中全会明确提出了一体式推进教育发展、科技创新、人才培养的科教兴国战略是中国式现代化的基础和战略性支持。科教兴国是科技创新，发展新质生产力的必要条件。报告提出从加快高质量教育体系建设、推动高水平科技自立自强、全面提高人才队伍管理三个方向出发，站在长期，逐步通过推进教育改革为新质生产力提供战略性支撑。

推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。在深化改革方面，通过“激发各类经营主体活力”“纵深推进全国统一大市场建设”“深化财税金融体制改革”三个方向着手。其中，前两者强调破除市场壁垒，与民营经济座谈会释放的积极信号一致。我们认为即将出台的《民营经济促进法》将全面落实市场化的各项规定，为各类经营主体创造市场空间。在财税改革方向，“增加地方财力”释放出即三中全会以来，财权进一步下放地方的规划将陆续落地。“多层次债券市场”释放出直接融资规模或将增加，同时给予地方政府给多融资渠道，以破除地方风险-发展的瓶颈。

扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资。外贸方面并未提到海外关税冲击的影响，对外贸的要求重在“稳”。通过稳外贸、鼓励外商投资、一带一路和多边合作实现。预计在欧美关税不确定性的影响下，我国与南方国家的合作将进一步升级，具体体现在出口、对外投资、技术转移三个方向。

有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。主要分为地产、债务、金融稳定三个方向。其中地产延续“9.26”中央政治局会议以来止跌回稳的目标，2025年新增地方专项债5000亿的额度中预计将有较大份额用于土地和商品房收储，以有效扭转地产数据的下滑，通过减少供给的方式稳定楼市。报告提出“有效防范房企债务违约风险”，意味着房企风险的红线已经明确，未来对于涉险房企的融资/帮扶政策将会增加。在两会后的部长通道上，国家金融监督管理总局局长李云泽表示，“房地产融资协调机制目前审批贷款超过6万亿，涉及已经交付和正在建设的住房超过1500万套”，务实明确了房企风险不破红线。在化解地方债务方面，报告要求“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”，意味着2024年列为重点的12个地区，要求重点省份全力化解地方债务风险，同时严控新建政府投资项目的局面将进入动态调整。债务风险安全的省份将从重点名单中剔除，给予更宽松的投融资渠道，从化风险进入稳增长阶段。在金融风险方面，报告提出了“充实存款保险基金、金融稳定保障基金”以维持金融安全稳定。我们认为一是减轻中小银行受地产、低利率环境下的压力，二是通过创新的政策维持金融市场平稳，具有抵御外部风险的能力。我们认为“金融稳定保障基金”可能类似于“平准基金”的作用，有望增强金融市场的稳定性。

着力抓好 “三农”工作，深入推进乡村全面振兴。“三农”工作的重点依然在“保供”“巩固脱贫攻坚成果”和“推进农村改革”。主要目的在于提升农产品产量，在外部供应链脆弱的大背景下保证国内需求。“巩固脱贫攻坚成果”与“推进农村改革”的目的在于进一步增强农村经济韧性。

推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局。包含“深入实施新型城镇化战略行动”“加大区域战略实施力度”两个方向。进一步推进城镇化将通过将农村户口转向城镇户口以提供更好的公共福利，进一步释放居民部门需求。区域战略强调地区之间的产业合作，结合统一大市场政策的落地，发挥区域优势，优化生产要素的组合。

协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型。一是加强污染防治和生态建设，二是加快发展绿色低碳经济，三是积极稳妥推进碳达峰碳中和。

加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能。从稳就业、强化医疗服务、完善社保服务、加强精神文明建设、维护国家安全稳定五个方向展开。

总体来看，我们认为今年的政府工作报告较为明确地突出了“稳增长”的信号。5%的经济增长目标体现了稳增长的信心和决心。财政赤字率突破了3%的“心理红线”，为未来财政持续发力打开了空间。更加务实的通胀目标具有更强的指引性。将扩大内需作为政府工作的第一位，也体现出政府对于稳增长的明确态度。此外，报告对于内外部风险的充分认识和预防也有助于增强经济和市场的抗风险能力。