GDP增长预期目标5%左右，首提“更加积极的财政政策”，全方位扩大国内需求，更大力度促进楼市股市健康发展，培育壮大新兴产业、未来产业……3月5日上午，十四届全国人大三次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李强作《政府工作报告》。

在本次《政府工作报告》中，“金融”作为实体经济的血脉，被提及22次之多，释放出2025年的最新金融政策信号。《国际金融报》记者第一时间连线业内专家学者，以期全面解读《政府工作报告》中的金融关键词。

坚持经济稳增长底线

2025年《政府工作报告》指出，今年发展主要预期目标是：国内生产总值（GDP）增长5%左右，居民消费价格（CPI）涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步等。实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力。

目标设定体现了稳定预期、激发活力的总体要求。德邦证券首席经济学家程强在接受记者采访时表示，今年设定GDP增长目标5%左右，既是圆满收官“十四五”的现实需求，也为实现“十五五”的良好开局打牢基础。

正视困难是解决问题的良好起点。长城证券首席经济学家汪毅对记者说，GDP增速设定为5%的目标符合潜在增长率下移的中长期趋势，与2024年目标持平（5%左右），体现政策层对经济稳增长底线的坚持，避免预期大幅波动，成为我国进行改革与产业升级的重要基础之一。

“2025年我国经济有望实现经济开门红，预计一季度GDP增速或达到5.1%。”浙商证券宏观联席首席分析师廖博预计，3月仍存在降准落地的可能性，全年可能呈现前高中低后稳的U型走势。

目标符合市场预期。东方金诚首席宏观分析师王青表示，这有助于各地各部门动员各类经济资源，推动实际经济增速保持在5%左右的中高速增长水平，进而为有效保障民生就业、维护金融稳定、应对外部不确定性，以及推动新旧增长动能平稳接续转换奠定基础。

今年CPI（居民消费价格指数）涨幅目标设定在2%左右，这是2004年以来物价控制目标首次低于3%。王青认为，近两年物价水平偏低，设定2.0%左右的目标，显示宏观政策会着力推动物价水平温和回升，政策指向更为明确和务实。

CPI设定在2%左右，兼顾了需要和可能。程强说，过去几年，在国际国内多方面因素影响下，我国受制于供需关系的错配，价格总水平处于低位，这不利于社会形成正向预期，推动价格总水平低位回升成为了宏观调控的重中之重。

2025年核心经济目标体系中，GDP目标“能托底”、CPI目标“防失速”、赤字率“敢加力”，体现对经济下行风险的充分对冲。汪毅分析称，通胀目标下调至2%，表明政策层对产能过剩和消费需求不足的警惕。今年或会出台更多提高物价水平的政策，包括提振消费，全方位扩大国内需求等。

相较此前较长时间延续性的3%左右的目标值，此次目标的调整更多表现为供求关系的再平衡。廖博判断，刺激消费的政策发力重点侧重物价合理回升，建议重点关注物价总水平（即GDP平减指数）的温和回升。

赤字率拟按4%左右安排

在备受关注的财政政策方面，今年《政府工作报告》明确指出，实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。

具体来看，今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。

财政赤字率是衡量财政政策力度的一项重要指标。粤开证券首席经济学家罗志恒向记者指出，2025年赤字率首次达到“4%左右”，超过2020年疫情冲击时3.6%以上的赤字率水平，为2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平，体现了中央推动经济回升向好的坚定决心，符合当前经济社会发展需要，体现出政策非常实事求是，因时因势顺势而为。

作为积极财政政策的另一项重要内容，超长期特别国债发行规模迎来有力扩张。《政府工作报告》提到，拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。这意味着，2025年发行特别国债规模达到1.8万亿元，比2024年增加8000亿元，创下历史新高。

上海金融与发展实验室主任、首席专家曾刚指出，发行特别国债注资国有大行体现了“未雨绸缪”的政策思路。这一工作安排着眼于中长期发展，旨在夯实国有大行的资本基础，为其更好支持国家战略和经济转型提供保障。这种前瞻性安排将为国有大行在科技金融、绿色金融等领域的创新发展提供更大空间。

据测算，今年广义赤字规模，即赤字、特别国债与地方专项债之和为11.86万亿元，较去年年初预算增加2.9万亿元；对应广义赤字率为8.4%，较去年年初预算抬升1.8个百分点。

罗志恒分析道，总体上看，更加积极的财政政策在当前可以发挥多重作用：一是以必要的支出力度扩大总需求，以内需提振对冲外部冲击、以内部的确定性应对外部的不确定性；二是优化供给结构，促进新质生产力发展，促进新旧动能转换；三是稳定预期，当前各方对财政政策发力期待较高，财政发挥超常规的逆周期调节能够更好稳预期；四是防范化解包括房地产和金融在内的经济社会风险，更好地支持房地产保交楼、收储等促进房地产止跌回稳。

货币政策方面则延续“适度宽松”基调。《政府工作报告》指出，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。

广开首席产业研究院高级研究员王运金向记者分析道，今年的货币政策在加大总量工具操作力度、保持市场流动性充裕的同时，将更加重视政策的结构性功能。预计会继续创新更多结构性金融工具，增加专项再贷款规模、降低再贷款利率，向市场注入更多流动性，为股票市场的发展带来更大、更积极的推动作用。同时将进一步拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，加快改善市场预期，增强稳增长信心。

“预计2025年适度宽松的货币政策将加大实施力度，并且更具前瞻性、有效性、针对性。”招联首席研究员董希淼表示，在总量上，将适时降准降息，这是实现货币政策适度宽松的重要手段。如果外部不稳定因素增多、国内经济下行压力增大，那么降准降息的时间点会提前、力度会加大；如果国内经济恢复回升态势稳固，降准降息的必要性和可能性或将下降，实施时间推迟、节奏放缓。

提振消费 扩大投资

在2025年的重点任务中，“大力提振消费、提高投资效益”被放在全年重点任务的首要位置，其重要性不言而喻。《政府工作报告》指出，要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。

中国民生银行首席经济学家温彬指出，今年《政府工作报告》更加突出了促消费与促投资的协同推进，并强调补消费短板的重要性。消费方面，今年将实施提振消费专项行动，具体将从提高消费能力、增加优质供给和改善消费环境三个层面展开，以释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。

“2024年，最终消费支出贡献率为44.5%，资本形成总额贡献率为25.2%，两项合计对GDP贡献率接近70%。在外部可能带来潜在冲击的背景下，内需作为拉动经济增长最重要的组成部分理应发挥更大作用。”中国首席经济学家论坛理事长连平对记者指出，消费和投资都是收入的函数。今年在保障和提高居民收入方面有了新的要求，包括提高养老金、城乡居民医保补助、拓宽农民增收渠道等。想要实现提振消费、提高投资效益，增加城乡居民收入至关重要。

国金证券首席经济学家宋雪涛在接受记者采访时分析道，在地缘政治影响扰动加剧，出口不确定性增强的情况下，大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求成为当前政策的重心。消费逐步成为政策稳增长的主要抓手，在去年1500亿元以旧换新政策初见成效之后，今年政策进一步推出了3000亿元补贴资金，并将范围扩大至手机等更广泛的商品类别上，同时针对中低收入群体增收减负也出台了系列配合措施。在政策加码后，预计今年消费中枢有望升至近年来的区间上沿。

针对积极有效扩大投资，《政府工作报告》要求，“紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用”。

“提高投资效益既是稳增长的需要，也是中国产业转型升级的需要。”宋雪涛指出，提高投资效益，其中一个重要抓手是深化改革，改革的本质是重新配置资源，提高资金效率。过去地方政府的一些变相奖补、退税补贴类的招商引资措施，既加剧了地方债务问题，也造成了部分行业的产能过剩和资源浪费。深化改革的重点之一是约束地方对经济资源配置的干预行为，推动全国统一大市场建设，保护和促进民营企业发展。改革无疑能够更好地推动投资效益的提高，兼顾到了长期转型与短期稳增长的平衡。

着力维护资本市场稳定

2025年《政府工作报告》多次提及资本市场，释放重磅政策信号：稳住楼市股市。更大力度促进楼市股市健康发展。深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。

近年来，顶层设计对于资本市场的重视度不断提升。2024年7月，党的二十届三中全会提出“建立增强资本市场内在稳定性长效机制”的要求。自2024年9月起，证监会、央行等也逐步发布了推动中长期资金入市、市值管理、并购重组、SFISF（证券、基金、保险公司互换便利）和股票回购增持再贷款等工具，2024年12月召开的中央经济工作会议和本次《政府工作报告》也提出“稳股市”的要求。

“资本市场在稳定社会预期、助推居民财富保值增值、服务新质生产力等方面的作用愈发凸显。”罗志恒对记者表示，资本市场是形成预期、交易预期的场所，保持资本市场稳定很大程度上就等于稳住了社会预期。同时，资本市场可以发挥枢纽功能，汇集各类资金高效转化为资本，引领人才、科技等其他要素资源协同集聚和融合，助力企业研发攻关、转型升级和并购重组，为发展新质生产力提供坚实的支撑。

股市是承载居民财富的重要领域。国金证券首席策略分析师张弛向记者分析道，稳住股市，核心是稳住居民的资产，有利于居民资产负债表的整体稳健和修复，有利于进一步提升居民消费意愿，拉动企业投资。中长期看好股市发展。深化投融资改革，强调金融市场和经济的关联性，有利于整体产业增长，引入更多长期看好中国经济发展的资金流入，进而带动经济与金融市场稳步向上。

自2024年以来，中央采取系列举措稳住股市成效显著，市场稳定性大大提高，投资者信心也大幅提升。申万宏源证券首席市场专家桂浩明在受访时表示，此次释放三重信号：一是股市是未来经济发展运行信心的重要标志，稳定资本市场发展已成为今年政府一项重要工作。二是明确采取更多措施促进资本市场发展，包括引入平准基金等稳市措施有望进一步完善。三是为资本市场更好推动实体经济发展提供基础性保障，预期影响深远。

深化资本市场投融资综合改革将成为2025年的核心任务之一。安永大中华区审计服务市场联席主管合伙人汤哲辉对记者表示，将继续深化投融资综合改革，培育发展新质生产力，着力健全投资和融资相协调的资本市场功能，加快形成支持科技创新的市场体系和“长钱长投”的政策体系。通过资本市场的资源配置功能，引导资金流向科技创新领域，支持新兴产业的发展。

加强战略性力量储备和稳市机制建设方面，程强预计，我国股票市场未来将逐步构成以“中长期资金+内生稳定性资金”为代表的内在稳定性长效机制，其中前者以社保、保险、养老保险基金、银行等为基础，后者则以回购再贷款、互换便利、证金汇金等为基础。借鉴海外经验，为应对资本市场非理性剧烈波动的平准基金也有望在未来推出。

“参照国际经验，日本具有类似平准基金相关的稳市场机制，美国也有一系列的战略性力量储备，这一块相信我们未来也会储备相关的政策。”汪毅认为，中国资本市场最大的问题是收益率和波动性匹配度还有待提高，所以需要这些储备制度来降低市场波动性，使得收益率和波动性的匹配度更好，进一步使得资本市场成为居民资产配置的核心池子，这样将有利于其不断走强。

“监管层将发挥好资本市场的功能，助力民营企业健康发展、高质量发展，着力维护资本市场稳定。”廖博强调，特别值得关注的是做好股权、债权、REITs（不动产投资信托基金）等方面的工具和产品，围绕“科创板八条”“并购六条”等一系列政策举措，服务建设现代化产业体系。

2025年资本市场改革有四条主线值得关注。在罗志恒看来，一是持续鼓励长期资金入市。二是加强平准基金的研究储备，优化稳市货币政策工具，进一步提高资本市场内在稳定性。三是优化企业上市、挂牌融资制度，支持优质科技型企业发行上市。四是加大资源整合，推动企业并购重组。

激发数字经济创新活力

“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”是2025年政府工作十大任务之一，包括培育壮大新兴产业、未来产业，推动传统产业改造提升和激发数字经济创新活力三部分，提出建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。

《政府工作报告》还提出，要加快制造业数字化转型，培育一批既懂行业又懂数字化的服务商，加大对中小企业数字化转型的支持。开展标准提升引领传统产业优化升级行动。持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。

上海交通大学行业研究院副院长、上海市人民政府参事陈宏民在接受记者采访时指出，传统产业数字化转型拟先易后难，对企业而言是由点到面，从最能够产生效果、创造价值的点入手。对于那些促进数字化转型的工业互联网平台而言，应该多鼓励在垂直领域细分市场上构建平台，推动相邻企业、相关业务企业的数字化转型。

“传统产业数字化转型是推动经济高质量发展的重要路径，但面临技术、资金、组织、协同等多方面的挑战。”曾刚表示，通过加强顶层设计、加大技术赋能、降低转型成本、推动产业链协同、强化人才培养和数据安全保障等措施，可以有效破解转型难题。同时，政府、企业和社会各方需形成合力，共同推动传统产业数字化转型，为经济转型升级注入新动能。

中国（上海）自贸区研究院金融研究室主任刘斌向记者分析指出，目前，传统行业数字化转型还缺乏行业通用的技术、数据和计算公共服务平台；传统产业企业在应用新技术时可能面临技术门槛，缺乏相应的技术人才和创新能力；在数字化转型过程中，如何确保数据安全和隐私保护是企业面临的一大挑战；此外，数字化转型需要较大的资金投入，对于一些中小企业来说，资金也成为制约其转型的重要因素。

刘斌建议，建设行业数字化转型公共服务平台，推动数据、算力、人才等方面形成全行业数字化转型基础设施平台，减少重复投资和资源浪费，形成合力；建立健全数字化转型的标准体系和评估体系；建立健全数据安全管理制度，加强数据安全防护技术的研究和应用；合规使用数据，确保用户隐私和企业商业秘密的安全。

华泰证券研究所科技与电子行业首席分析师黄乐平告诉记者，“人工智能+”行动可以类比以前的“互联网+”行动，目前看主要有三条路径：一是发展具身智能（机器人）、智能电动车等智能硬件；二是推进基于人工智能（AI）的数字化转型，方式是推进国产化AI软件的普及；三是发展AI应用。

防范化解重点领域风险

2025年，重点领域风险的防范和化解仍是重要任务。《政府工作报告》指出，有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。更好统筹发展和安全，坚持在发展中逐步化解风险，努力实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

具体包括三方面风险，即房地产市场、地方债务和金融领域风险。其中，房地产市场领域风险继续被置于“有效防范化解重点领域风险”的首位。《政府工作报告》中还具体指出，要盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。

“这意味着在2025年重点领域风险中，防范房地产风险尤为重要。目前，存量政策应出尽出，2025年房地产能否真正实现止跌回稳，关键看增量政策。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉直言，此次提出推进收购存量房、提高地方自主权是重大的突破，意味着2025年存量房收购将加速，这对于解决库存去化、稳定房屋价格，进而稳定市场预期，实现止跌回稳具有重要的意义。

谈及地方债务风险，温彬分析表示，过去几年来，由于面临巨大的债务压力，不少地方政府将化债作为第一要务。在去年一揽子化债政策推出之后，地方政府压力已经明显减小，《政府工作报告》提出“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”，部分重点地区有望退出名单，基建投资功能将会有所恢复。

金融领域风险方面，《政府工作报告》指出，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。完善中小金融机构功能定位和治理机制，推动实现差异化、内涵式发展。

“在中小金融机构风险处置与转型方面，注重一体化推进，即通过积极补充一级资本、优化调整股权结构、差异化资本监管、兼并收购、市场化退出等多重措施、多方合作以合理处置和化解风险。”连平指出，同时也将结合中小金融机构服务于县域及以下、服务于中小微企业、服务于乡镇居民的功能定位和治理机制，推动差异化、内涵式发展，即通过内部优化、技术进步、效率提升实现发展，而不再单纯地依赖规模增长，更加突出金融服务的重心与比较优势。

记者：王媛媛 李若菡 王莹 余继超