证券时报记者 江聃 郭博昊

近期，各省陆续公布2024年国有资本经营预算执行和2025年预算情况。据证券时报记者不完全统计，2024年，大部分省份圆满完成预算收入目标，支出目标完成率相对低，但已有15个省份表示2025年将增加国有资本经营预算支出，青海、内蒙古、湖南等省份增幅居前。与此同时，地方还将持续推进盘活闲置低效资产，加强国有资本收益收缴等工作。值得注意的是，安徽提出，将从一般公共预算向政府性基金预算、国有资本经营预算纵深推进，强化跨部门、跨层次政策资金统筹，打造横向拓展、纵向延伸、财政金融协同的零基预算改革2.0版。

预算收入任务较好完成

在我国目前财政预算体系下，政府预算“四本账”由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算构成。其中，国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。

回顾2024年，据记者不完全统计，至少19个省份完成了国有资本经营预算收入预期目标。这些省份是北京、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西等。

中央财经大学财政税务学院助理教授高宏宇对证券时报记者表示，2024年大部分省份完成了预期收入目标，尤其是国有资产规模较大的省份，这反映地方国有企业盈利能力总体稳定。大型国有企业通常集中在经济发达省份，具有庞大的资产规模、完整的产业链以及较强的抗风险能力和盈利能力。头部省份的资产盘活能力也较强，通过整合资源、股权转让、资产证券化等方式加速资产变现，支撑收入增长。资源集中和规模效应也使得这些企业能够在复杂的市场环境中保持竞争力，为政府的财政收入提供稳定保障。

此外，预算管理规范化水平进一步提升是另一重要原因。根据2024年初国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（以下简称《意见》），提出要有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳，这是《意见》的一大亮点。

“根据《意见》要求，国有控股、参股企业须建立健全市场化、法治化的分红机制，并强化收益收缴机制（如分类分档动态调整），部分省份分类适当提高了省级收益上缴比例，这一举措提高了国有资本经营收入的可预测性和执行的刚性，进一步规范了预算管理，确保了收入的稳定性和执行效果。”高宏宇表示。

中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲对证券时报记者表示，国有资本经营预算的“收入预算要根据企业年度盈利情况和国有资本收益收取政策等合理测算，上年结余资金应一并纳入收入预算编制范围。”没有完成收入目标反映了预算测算和实际的偏差，可能与国有国资企业经营状况本身不及预期等因素有关。

多因素拖累支出

与收入预期目标整体完成较好不同，据记者不完全统计，2024年大部分省份没能完成全省国有资本经营预算支出目标。按照规定，国有资本经营预算支出重点用于落实党中央、国务院决策部署，保障国家战略、安全等需要，支持国有企业高质量发展，推进国有经济布局优化和结构调整，对下级政府特定事项的转移支付等。

曹堂哲分析，导致国有资本经营预算支出目标没有完成的因素主要可以从四方面进行理解。一是收入端减收，影响支出端相应下降；二是超收收入结转下一年度安排使用；三是政策性调整；四是可能存在一些地方项目储备不足、审批手续迟缓等原因。

以广东为例，受国有企业利润下降和产权转让等一次性收入减少，2024年全省国有资本经营预算收入虽然完成了目标任务，但较上年执行数下降17.4%。同期，支出下降25.7%，仅完成汇总调整预算的82.1%。广东在解释支出下降时就谈到，主因是收入下降。

另外，高宏宇分析，一些支出项目（如基础设施建设、重大科技项目等）需要长期投入且具有时滞。例如，2024年中央政府支出的重点之一是国有企业的资本金注入和科技创新等领域的资金安排，这类支出可能由于项目审批、实施周期等问题导致支出未按计划完全落实。同时，一些政策性支出，如在支出用于解决历史遗留问题时，实际支出可能因为相关政策的具体执行过程或协调问题而延迟。例如，国有企业改革成本支出就会受各地实施进度和项目复杂性影响，进而导致支出未能按计划完成。

以吉林为例，2024年吉林全省国有资本经营预算收入19.6亿元，为预算的112.2%，为上年的121.6%。而从支出看，2024年，该省全省国有资本经营预算支出仅为调整预算的66%，分项目看，解决历史遗留问题及改革成本、其他国有资本经营预算等支出与预算差距较大。

2025年近半数省份

国有资本经营支出有望增加

虽然2024年一些地方国有资本经营预算支出实际执行数与目标存在一定差距，但对比两年执行数，支出规模整体“稳中有升”。

据记者不完全统计，2025年，近半数省份调高了国有资本经营预算支出。这些省份有北京、河北、内蒙古、辽宁、吉林、安徽、山东、湖南、广西、四川、贵州、云南、青海等。其中，青海、内蒙古、湖南等省份2025年国有资本经营预算支出增幅居前。以湖南为例，2025年国有资本经营支出计划为109.6亿元，远远高于2024年54.9亿元的执行数。

高宏宇认为，国有资本经营预算支出保持稳定，甚至某些领域有所增加，反映了政府支持关键行业和战略性新兴产业，推动供给侧结构性改革、产业升级以及自主创新能力的提升。支出的增加，尤其是在国有企业的战略性扶持和结构调整方面，旨在缓解经济下行的压力，确保经济长期稳定增长。为了推动经济转型和支持重要行业的发展，支出往往将保持稳定。

国有资本经营预算资金要算长远账、综合账。曹堂哲表示，目前，国有资本经营预算管理仍有较大提升空间，要按照《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》要求，以合理收入测算和收入规范管理促进国有资本提高效益。要更好注重国有资本经营预算整体绩效评价，夯实基础工作，进一步提高预算公开的深度和广度。

记者注意到，不少地方将继续推进大力盘活闲置低效资产，加强国有资本收益收缴等工作。如湖南表示，将加力激活资源、盘活资产、用活资金，全年盘活收入超1100亿元；重庆市国资委提出，2025年底，重庆市属国企将力争全面完成瘦身健体改革任务，盘活资产1000亿元左右。

在加强国有资本收益收缴方面，上海表示将对国有资本收益收缴分类分档比例进行优化调整，重庆也提到要健全收益上缴比例动态调整机制，吉林则计划实现县级以上政府全面编制国有资本经营预算，实现所有市县全覆盖、国有企业应纳尽纳。