以新凯恩斯主义为代表的既有宏观政策理论将潜在增速视为相对稳定的外生变量，重视运用总需求管理政策对产出缺口和通胀缺口进行调控。但是，这忽视了宏观经济结构对潜在增速的影响，宏观经济结构失衡会导致潜在增速偏离其合理水平而较快下降，由此形成潜在增速与其在最优宏观经济结构下的合理水平的差额，即潜在增速缺口 。测算结果表明，2020—2023年中国潜在增速缺口的均值为-1.0%。在这种情况下，如果仅按照既有宏观政策理论范式进行宏观调控，容易产生以下三方面问题：

第一，锚定实际增速偏离潜在增速形成的产出缺口进行宏观调控，容易出现“总供给下降→既有理论建议总需求要跟随总供给而下降→基于总需求所测算的潜在增速与总供给下降”的螺旋下降机制。

从中期视角来看，如果出现负向总供给冲击，经济体的生产能力就会受到限制，从而导致总供给下降，这对应着潜在增速下降。按照既有宏观理论的逻辑，稳定政策应将总需求调节至潜在增速附近，使产出缺口收窄至零。例如，当前许多国家的中央银行隐含地利用泰勒规则进行货币政策调控。根据泰勒规则，短期名义利率锚定通胀缺口和产出缺口进行调整，以此平抑通胀和产出波动 ，但这会使得总需求跟随总供给下降，进而降低实际经济增速。现有文献测算潜在增速，主要使用滤波法或生产函数法等实证方法，对历史数据进行计量回归 。实际经济增速的降低会进一步导致测算出来的潜在增速持续放缓，这就会形成总需求和总供给之间的螺旋下降。

第二，宏观经济结构失衡与“结构黏性”对潜在增速形成制约。

当总需求结构、总供给结构、收入分配结构等宏观经济结构存在失衡时，潜在增速会偏离最优结构下的合理水平，从而形成潜在增速缺口。在总需求与总供给双双下行的过程中，如果宏观经济结构失衡问题持续存在甚至加剧，还会导致潜在增速进一步偏离其合理水平，从而加剧上述第一点所阐述的螺旋下降机制。既有宏观政策理论忽视了宏观结构失衡的影响，因此无法应对上述螺旋下降问题。

而且，总需求结构、总供给结构、收入分配结构等宏观经济结构失衡 之间还会出现“结构黏性”，即多种经济结构失衡之间的嵌套循环。这不是单一宏观政策所能够打破的。具体而言，总需求结构失衡下内需不足，又会导致经济内生增长动力和抵御外部风险能力相对偏弱。改革开放以来，中国消费占总需求的比重持续偏低，经济增长模式长期以投资驱动型为主 。在这种模式下，资本存量必然处于过度积累的状态，导致资本收益率低于最优水平，影响经济运行效率。总供给结构的失衡主要体现在生产要素的错配和全要素生产率增长偏慢，这会抑制生产力提升和潜在需求释放。现阶段中国在不同部门之间和区域之间还存在一定程度的资源错配现象，不利于技术有效供给和全要素生产率的提升。此外，部分产品和服务供给的质量和效益相对偏低导致潜在消费需求难以释放，这也抑制了总需求结构优化。收入分配结构的失衡主要包括贫富差距偏大和中等收入群体收入增速相对偏低，这会进一步抑制消费需求增长。中等收入群体具有较高的边际消费倾向，是消费的主力军。中等收入群体收入增速偏低会使得我国整体消费需求有所不足，导致总需求结构失衡进一步加剧。以上这些结构性问题相互交织，形成了复杂的嵌套循环，使得潜在增速向下偏离其合理水平的趋势难以打破。

第三，部分重要因素还会强化上述循环，从而进一步放大总需求和总供给之间的负反馈。

降息等宏观政策操作难以解决需求侧在机制体制上面临的约束问题。当前，中国消费需求难以释放主要是源于收入分配结构失衡和社会保障体系不完善等体制机制性因素 ，这些问题阻碍了居民收入增速提升，并导致预防性储蓄相对较多，从而限制了居民消费。仅靠增加政府支出或降准降息等宏观政策难以有效扩大国内需求。

相比需求侧，中国宏观调控更擅长在供给侧发力，但这容易造成总需求持续不足。高增长时期，通过在有利的外部环境下进行大量有效投资，既扩大了总需求，也扩大了总供给，形成了“总需求—总供给”双轮驱动的高速增长模式 。然而，近年来，我国的外部环境存在较多不利因素，导致出口不确定性增加，国内消费潜力又受到较多的体制机制约束而难以释放。在这一情况下，如果宏观调控继续从供给侧发力稳增长，可能会加剧产能过剩问题，不利于潜在增速提升。

总体而言，如果仅按照既有宏观调控理论进行宏观调控，以上三方面因素会进一步增强总供给和总需求之间螺旋下降的趋势，从而加大潜在增速趋缓压力。当前我国已经形成包括稳定政策、增长政策和结构政策等在内的宏观调控体系，但由于各类宏观政策之间尚未形成一致取向，没有实现“合一”，导致潜在增速的下滑趋势较难扭转。因此，需要增强宏观政策取向一致性，实现宏观政策“三策合一”，以此推动总供给和总需求实现更高水平的动态平衡，进而提高中国经济潜在增速。

党的十八届三中全会提出：“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”从经济学角度来看，这包含了三大类宏观调控目标：一是短期经济稳定和金融稳定目标，经济稳定即“保持经济总量平衡”和“减缓经济周期波动影响”，金融稳定即“防范区域性、系统性风险”；二是长期经济增长目标，即“实现经济持续健康发展”；三是经济结构优化目标，即“促进重大经济结构协调和生产力布局优化”。宏观调控的短期稳定、长期增长和结构优化三大类目标不仅符合中国国情，而且具有理论上的普遍性。宏观政策“三策合一”是对中国特色宏观调控的理论性提炼总结，将中国特色宏观调控的众多目标、众多工具和广泛协调性进行学理性的归纳总结。宏观政策“三策合一”理论提出了“结构黏性”和“潜在增速缺口”等新概念，认为既有宏观政策理论忽视了宏观经济结构对潜在增速的影响，因此通过优化宏观经济结构和打破“结构黏性”可以大幅提升潜在增速  。需要强调的是，从政策协调的角度来讲，宏观政策“三策合一”理论比传统宏观政策理论和现代货币理论（MMT）等，具有更强的可行性，更能切实增强宏观政策取向一致性。总体而言，宏观政策“三策合一”将稳定政策、增长政策和结构政策纳入统一框架，能够为宏观政策取向一致性提供学理支撑，能够优化政策组合、改善政策顺序，有助于有效提升潜在增速。

第一，使用结构政策，优化宏观经济结构和打破“结构黏性”，能够提升潜在增速并使其接近最优水平。

产出是要素投入和经济结构的函数，可以表示为Y=F(K, L, H, A, S)，其中Y为产出，K、L、H分别表示资本、劳动和人力资本投入，A表示生产率水平，S表示经济结构。结构政策的重要性体现在以下三点：其一，优化宏观结构可以提高经济增速。例如，通过提高消费占比可以改善国内国际双循环，提高投资回报率，由此即可提升短期经济增速，长期增速也将随之提升。而且，有效投资增加也会促进有效资本积累，从而提升经济增速。其二，要素K、L、H的结构优化也可以提高经济增速。例如，通过优化资本K的结构，减少产能过剩领域的资本积累，增加有效资本积累，能够提升企业投资回报率，从而提高投资对经济增速的拉动作用。其三，当存在多种经济结构失衡时，“结构黏性”会导致总需求与总供给出现低水平循环甚至恶性循环，因此需要打破“结构黏性”来系统性优化宏观结构，而不只是简单地扩大消费。

现阶段中国面临一定的结构失衡问题。在经济结构失衡的影响下，2020—2023年中国潜在增速均值为5.3%，低于6%的潜在增速合理水平 。不仅如此，受经济结构失衡的影响，增长政策和稳定政策也难以实现预期效果。例如，当经济体存在总供给结构失衡时，增长政策带动的要素资源难以流向实体经济部门，使得增长政策难以培育新的增长点。与此同时，宏观经济结构失衡会阻塞稳定政策的传导渠道，仅靠稳定政策发力难以真正提振总需求。由此可见，改善经济结构是提升潜在增速的首要任务，需要针对性地使用结构政策予以应对。初次分配政策和再分配政策等结构政策可以应对收入分配结构失衡，提升中低收入群体的收入水平。补贴政策和税收政策等结构政策措施可以应对总供给结构失衡，消除新兴产业和中小企业在融资和投资等方面面临的结构性障碍，从而促进新兴产业和中小企业发展壮大。结构政策将宏观经济结构调整至最优状态，能够进一步打通增长政策提振潜在增速的通道，并且为稳定政策提供优质锚点，助力经济增速持续健康提升。

第二，使用增长政策，扩张要素资源并进行有效配置，才能支撑因宏观结构持续优化而不断提升的潜在增速。

现阶段，中国在资本、劳动和技术等生产要素的积累和有效配置方面还有待改善，需要增长政策针对性地发力。资本要素方面，民间资本在市场进入环节受到一定限制，不利于资本要素的积累和在产业间的有效配置。要破解这一问题，需要实施功能性产业政策，重点在于消除“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等不利于民营企业的隐性障碍，塑造公平有序的市场秩序，从而改善民间资本发展环境。劳动要素方面，除了老龄化加速导致的劳动人口自然减少以外，劳动力在行业间的配置还有较大改善空间。已有研究表明，部分垄断行业吸引了较多高质量劳动力，而制造业等生产性行业的高质量劳动力还较为稀缺。实施有针对性的人才政策，鼓励高质量劳动力流向生产性行业尤其是高技术新兴行业，才能够用好中国超大规模劳动力存量的优势，更好地发挥人才红利。技术要素方面，需要加大教育政策和科技政策的实施力度，加快建设高质量教育体系，完善科技创新激励机制，为新技术形成营造有利的环境。上述增长政策有助于传统动力积累和有效配置，从而支撑因宏观经济结构优化而提升的潜在增速。

第三，在结构政策和增长政策的配合之下，使用货币政策和财政政策等短期稳定政策，将经济增速稳定在不断提升的潜在增速附近。

近年来，中国货币政策持续面临力度不足的问题。根据宏观政策“三策合一”数据库的数据，2020—2023年中国货币政策力度指数均值为48.6，低于2000—2019年的平均值（50）。考虑到近年来的经济下行压力，稳定政策力度相对不足。究其原因，一方面，在实际增速和潜在增速双双下降的背景下，产出缺口只是温和为负。在盯住产出缺口的传统调控逻辑下，稳定政策并不需要明显加大力度。另一方面，在现阶段产业结构失衡、实体经济与虚拟经济结构失衡等经济结构失衡相互交织叠加的局面下，如果稳定政策贸然加大力度，那么释放的资金很有可能“脱实向虚”，不利于金融稳定目标的实现。以上两方面原因在一定程度上掣肘了稳定政策发力。正如上文所述，稳定政策力度不足使得总需求偏弱，可能引发潜在增速和实际经济增速螺旋下行的风险。根据宏观政策“三策合一”理论，稳定政策不仅要关注短期产出缺口，也要关注长期潜在增速缺口。在结构政策优化经济结构、增长政策增强增长动力的基础上，稳定政策的实施就可以无后顾之忧。不仅如此，稳定政策还可以适当提前、更大幅度发力，从而更好提振总需求，为结构政策和增长政策的实施营造良好的宏观经济环境。

第四，通过实施增长政策实现合意增长，打破宏观结构的“结构黏性”以更顺利地实施结构政策，从而改善适应性预期并形成经济增长和预期改善之间的良性循环。

与“价格黏性”下调整价格需要支付的菜单成本类似，打破由多种经济结构失衡嵌套循环形成的“结构黏性”也需要付出一定成本。在宏观政策“三策合一”理论框架下，通过统筹使用结构政策、增长政策和稳定政策，可以更顺利地推动宏观经济结构优化。这是因为，宏观政策“三策合一”理论能够从供需两侧发力促进实际增速与潜在增速提升，同时，适应性预期等预期形成机制能够巩固微观主体的预期和信心，形成经济增长与预期改善的正向循环。这不仅有助于微观主体对当期和未来收入形成良好预期，更好地接受结构调整带来的短期“成本”，还能为政策制定者提供更多财政资源以补偿因调整而受损的群体，为结构政策实施落地提供充足政策空间，推动经济结构更为顺利地得到调整。此外，经济增速提升通过改善整体宏观经济环境与私人主体预期，能够提高各类宏观政策的调控效率，推动这些政策更好地实施落地。

宏观政策取向一致性是中国特色宏观调控的原创性概念。中国具有集中力量办大事的体制优势，能够确保宏观政策取向一致性顺利实现。在政策实践中，有效落实“宏观政策取向一致性”新调控理念，需要夯实其学理基础。

宏观政策“三策合一”能够将纷繁复杂的宏观政策目标简化为短期经济稳定和金融稳定、长期经济增长以及经济结构优化三大目标。不是稳定政策、增长政策和结构政策三大类宏观政策工具的简单统筹，而是深入解决了如何将三大类宏观政策如何统筹“合一”的内在逻辑问题，能够从供需两端发力分别提高潜在增速和实际经济增速，从而实现高水平供需动态平衡。在迈向更高水平均衡过程中，宏观政策“三策合一”不是在三大类宏观目标之间进行权衡取舍，而是通过恰当地使用稳定政策、增长政策和结构政策，同时实现三大类目标的必然吻合，而非依赖偶然的巧合。该理论解决了货币政策和财政政策如何发力以及如何提效的问题，弥补了既有宏观理论只在危机期间从需求侧实施政策协调的不足。

总的来说，宏观政策“三策合一”为实施宏观政策取向一致性新调控理念提供了学理基础和逻辑支持，能够优化政策组合和政策实施顺序，给出提升中国潜在增速的可行路径，推动实现经济社会稳定和长期高质量发展。

校对：陶谦