不能寄希望于“毕其功于一役”

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案〉的决议》，决定批准增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。

稳妥处置存量隐性债务一直是防范化解地方债务风险的重点工作。近年来，在各地各部门协同努力下，我国地方政府隐性债务规模不断减小。2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。

今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，我国经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。11月8日，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，财政部部长蓝佛安介绍了化解地方政府隐性债务风险的“组合拳”。第一，从2024年开始，我国将增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，蓝佛安表示，安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务，是党中央统筹考虑国际国内发展环境、确保经济财政平稳运行，以及地方政府化债实际等多种因素，作出的重大决策部署，是今年一系列增量政策的“重头戏”。第二，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。第三，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

上述三项政策协同发力，直接效果是在2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一。当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力，置换解决了地方“燃眉之急”，化债压力大大减轻。

另一直接效果是置换后将大幅节约地方利息支出，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，估算五年累计可节约资金6000亿元。同时，置换化债可以帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策，地方政府可以腾出原本用来化债的资源，用于促进发展、改善民生；腾出受制于化债压力的政策空间，更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整；腾出用于化债化险的时间精力，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。政府隐性债容易引发金融风险，化债还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

实施大规模置换措施，意味着化债工作思路的根本转变。从过去的应急处置向现在的主动化解转变，从点状式排雷向整体性除险转变，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。

2015年实施的新预算法，构建了中国地方政府债务的制度规范，明确了地方政府债务治理“开前门，堵后门” 的基本思路，允许地方政府以一般债券和专项债券的形式举债，不能再以政府债券之外的其他任何方式举债，但是，“后门”并未真正堵住。

对于遏制新增隐性债务，蓝佛安表示，财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起，主要从三个方面发力：一是监测口径更全。健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。二是预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。三是监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。

化解地方政府债务风险不能寄希望于“毕其功于一役”，过去地方债化债经验说明，道德风险不可忽略。治本之策主要在于形成合适的激励机制，需要通过深化改革，比如，进一步改革政府间财政关系，更加合理安排中央与地方的事权与支出责任等，从根本上阻断地方政府过度举债。实施大规模置换，也能够为深化地方政府债务管理改革，建立可持续的地方政府债务体系争取时间。

（作者系中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长）

发于2024.11.18总第1164期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：化债新思路

记者：乔宝云