张锐（中国市场学会理事、经济学教授）

中国人民银行行长潘功胜日前参加国际货币基金组织（IMF）在美国华盛顿特区召开的第49届国际货币与金融委员会（IMFC）会议时表示，IMF的份额占比调整对于基金组织治理、代表性和合法性都至关重要，各方应合作推动基金组织份额改革，尽快就新的份额公式达成共识，为实现份额占比调整奠定基础。据悉，连同博鳌亚洲论坛2024年年会上的发言，潘行长已是不到1个月的时间两次重申上述观点。

第二次世界大战后，美国牵头创建了布雷顿森林体系，其中IMF和世界银行就是该体系的两大国际金融支柱。虽然在上世纪70年代布雷顿森林体系解体，但IMF却保存了下来。按照《国际货币基金组织协定》，IMF的职责是监察货币汇率和各国贸易情况，当成员国陷入国际收支不平衡时，便通过提供中短期贷款满足成员国的融资需求，改善国际收支失衡问题，同时IMF可以向成员国提供技术援助，帮助各国加强政策设计和提高政策运筹能力。为此，IMF创建了特别提款权（SDR）制度，SDR根据会员国认缴的份额组成资金池，成员国在遭遇贸易赤字时，可以将自己账户中的SDR部分或全部兑换成可自由使用的外汇，也可以将账户下的SDR转入一般资源账户，以用来偿债或支付贸易付款与特定贷款等，还可与黄金、自由兑换货币一样充当国际储备。

作为全球性与多边性的国际金融机构，IMF截至目前已有成员国190个，每个成员国都在该组织中有一个配额或者份额，份额以百分比计算，决定着成员国对IMF的贡献，同时反映出其在IMF中的投票权重以及获得紧急融资规模的大小，因此，IMF在性质上就是一个以份额为基础的国际金融机构。在份额缴纳方式上，IMF要求会员国25%以黄金或可兑换成黄金的货币缴纳，其余则以本国货币缴纳，最终汇总后以SDR来计值，其中成员国的GDP在SDR占50%的权重，开放度占30%的权重，经济波动性占15%的权重，国际储备占5%的权重。作为占比最大的指标，GDP的60%是按市价计算，40%则基于购买力平价计算。

全面地分析，虽然IMF的资金池中有一部分来自市场发债融资，同时近年来IMF也开发出一些新的融资工具，如半永久性的新借款安排和临时性的双边借款安排等，但不是融资额度有限，就是稳定性较差，同时所融资金也远远不能满足市场需求，这样，成员国的出资份额继续保持IMF主要资金来源的地位。当然，由于份额配比调整的滞后性等多种因素的影响，IMF基于份额的可贷资金占比近年来不断下降，目前已降至总可贷资金的40%左右。显然，及时的份额调整直接关乎着IMF资金池是否充实无忧，也左右着IMF的危机救助以及维护全球金融稳定的实力与能力。

对于成员国而言，在IMF票权份额的分配由“基本票+份额票”组成，其中每个成员国可获250张基本票，份额票则对应着上述的SDR各项权重指标，而在投票机制上，采取“基本票+份额票”的表决权机制，其中最重大事务须85％有效多数通过，重大事务要求70%有效多数通过。按照规定，IMF至少每五年进行一次配额审查，并根据全球经济格局变化进行相应调整。这种制度安排的初始目的在于，倒逼成员国加快经济发展，提升经济的开放程度，维护货币价值的稳定，进而形成支撑全球经济与金融稳定的强大合力。但回过头去看，由于IMF中原始优势力量的影响，成员国份额的调整其实并没有按照约定时间进行，围绕着份额调整的国际呼声也连绵不断，国际货币基金组织的有效性与合法性也反复遭到质疑与诟病，正是如此，在由份额与治理改革、监督改革、融资能力与融资方式改革以及特别提款权改革等IMF“一揽子”改革构成中，份额与治理改革被称为“IMF悬崖”。

资料显示，截至目前IMF仅在2006年与2010年进行了两轮份额变革，前一次改革中IMF在增资扩股的同时扩张了基本票权，且发达国家向新兴市场国家转移了4.9%的投票权，使得后者票权比重升至39.5%；相比第一次调整，第二次的变革力度要大一些。此次改革后，有约6%的份额向新兴市场和发展中国家转移，特别是中国份额占比从3.996%升至6.394%，排名从第六位跃居第三位，仅次于美国和日本，同时，巴西、俄罗斯、印度都上升到前十位。但值得注意的是，2010年的份额结构调整是在两个欠发达的欧洲国家向新兴经济体转移份额实现的，美国的投票权依然稳定在16.8%，也就是说继续保持着超过15%的重大决策否决权。

作为每5年进行一次份额总检查的既定动作，去年年底IMF理事会以92.86%的赞成票批准了增加份额的决议，根据决议，成员国将以50%等比例提高各自缴纳的份额，并在2024年年底之前完成，由此，IMF的总份额资源将达约9600亿美元，相当于提高至7157亿SDR。的确，除了自身的“粮仓”有所充盈外，过去两年中以美联储为首的发达国家中央银行采取了强力度的货币紧缩政策，带动了全球利率的上升，随之而来的全球融资条件紧缩，又提高了融资成本，加剧了国际金融市场动荡，全球高通胀和高债务风险不断演化，给发展中经济体和低收入国家的金融稳定性带来严峻挑战。在这一背景下，IMF增资有助于满足成员国的融资需求，提升对全球经济及脆弱国家经济增长的支持能力。但值得强调的是，本次份额的变化只是表现为成员国的无差别增资，尚未涉及份额重新分配和份额公式调整等议题，而这些敏感问题的解决，国际舆论寄希望于下一轮份额的总检查。

事实上，距离2010年的份额调整，时间上已经过去了14年之久，其间全球经济格局发生了巨大变化，不同经济体的经济力量格局也远非以前，按照现有IMF份额公式，目前IMF成员国的代表性存在被高估或低估的情况，其中，代表性被低估的成员国占成员国总数的41%，主要是新兴市场和发展中国家，具体说来至少25个成员国存在经济实力和在IMF中的话语权和代表性严重不匹配的矛盾。另一方面，虽然IMF几轮增资后发展中国家的基本票权总体上得到扩张，但随着增资扩股的实施，基本票权的占比却从最初的11.3%降到目前的5.5%，如此低微占比使表面上代表公平分配的基本票权在决策时几乎毫无意义；而最为重要的是，论整体票权，发达国家在IMF中占比依然要比新兴市场国家高出15.4个百分点，其中美国所拥有的投票权比重依然确保了它对最重大事务的“一票否决”权，同时美欧加起来的票权比重超过了30%，同样对重大事务可行使“一票否决”权。

尤其不得不面对的是，在IMF的治理结构中，作为最高决策机构理事会的掌控人，长期由美国公民或欧洲国家公民出任，而在少数发达国家拥有“一票否决”权的前提下，想要彻底颠覆美欧公民把持IMF头把交椅的传统制度几乎没有任何可能，屁股决定脑袋，IMF份额的调整要让部分发达国家割肉放血，仅在IMF决策层面就很难启动；另外，按照美国财政部助理部长埃德温·杜鲁门计算，即便是最应该提高份额的25个国家份额增幅只满足一半的目标，美国在IMF中的投票权占比将降至15%这个临界线附近，对此，美国绝对会行使“一票否决”权，表面上看起来十分美好的改革也必然泡汤。

显然，IMF的份额变革不可能快速到位，而只能采取结构化的渐进方式。首先，作为影响份额票权的重要变量，GDP的测量可以由混合计算改为单独由购买力平价计算，发展中国家因此可以增加票权比重的5%左右，在此基础上可以对其他变量得分展开增减调整，如降低开放度、国际储备的得分，新增成员国的收支失衡程度和人口因素，进一步适度增大新兴市场国家的份额票比例，且上述结构性变化也并没有破坏发达国家的底线从而具有可行性。同样的温和改革方式也可运用在对IMF投票表决机制的简化层面，基本思路是，除了最重要事务需要全体一致通过外，其他重要事项统一采用70%有效多数通过，取消85%有效多数通过的表决方式，这看起来取消了“一票否决”权，但美国若持异议照样可以联合G7成员国行使30%以上的否决权；此外，所有要求70%多数票的决议都应采取双重投票制，即既需要投票权超过总投票权的70%，同时投赞成票的国家数量要超过全体与会成员数量的60%，以真正实现成员国的主权平等。如此推动方式不仅让不同国家均有条件地获得否决权，更容易让不同的利益集团在变革面前达成妥协并相向而行。

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